La proposition de l’administration Biden
Le 31 mars, l’administration Biden a proposé, dans le cadre de son plan fiscal « Made in America », un impôt minimum de 21 % sur les filiales de multinationales américaines opérant partout dans le monde.
Selon cette proposition, si une entreprise américaine implantée dans un pays étranger parvenait, par des montages d’évitement ou grâce à une incitation fiscale locale, à ramener son taux effectif local à 11 %, le Trésor américain lui appliquerait un impôt complémentaire de 10 %, portant le taux effectif au minimum légal de 21 %. Adoptée, elle réduirait l’intérêt pour les entreprises américaines d’exercer à l’étranger à la recherche de taux effectifs faibles.
Elle réduirait aussi l’efficacité des incitations à l’investissement offertes par les pays, y compris en développement, aux filiales de multinationales américaines : il n’y aurait plus d’intérêt à proposer une incitation ramenant le taux effectif du contribuable sous le minimum de 21 %, puisque les États-Unis en annuleraient l’effet par un impôt complémentaire.
La nouvelle proposition américaine s’apparente à l’impôt complémentaire « GILTI », inscrit dans le code fiscal américain depuis 2018, à deux différences près : (i) le taux proposé de 21 % est bien supérieur au taux GILTI de 10,5 à 13,25 % ; et (ii) alors que le GILTI s’apprécie globalement, ce qui permet au groupe de compenser des taux effectifs élevés dans certains pays par des taux faibles dans d’autres, l’impôt minimum proposé s’appliquerait pays par pays, règle plus stricte.
La proposition américaine est également conçue pour être compatible avec la « règle d’inclusion du revenu » du pilier 2, actuellement examinée par le Cadre inclusif de l’OCDE. Cette règle appliquerait, comme la proposition américaine, un régime d’imposition minimale pays par pays, à un taux encore à déterminer.
Enrayer la course au moins-disant
La proposition américaine traduit le refus, par l’administration Biden, d’une concurrence fiscale internationale sans limites en matière d’impôt sur les sociétés, et de la « course au moins-disant » mondiale qui a bridé la capacité des États à lever des recettes auprès des entreprises multinationales présentes sur leur territoire. Si l’administration présente surtout cet impôt minimum comme un moyen de dissuader la délocalisation de l’activité hors des États-Unis, le Trésor a également souligné les bénéfices qu’en tireraient d’autres pays, moins contraints de sacrifier des recettes en offrant des incitations à l’investissement.
L’approbation de cet impôt minimum par le Congrès n’est pas acquise, et le sort du texte pourrait rester incertain un certain temps. Compte tenu du poids des États-Unis dans les débats fiscaux multilatéraux, la proposition a néanmoins donné un nouvel élan au projet d’impôt minimum du pilier 2. Un accord multilatéral sur un régime pays par pays, à un taux supérieur à celui du GILTI, est devenu nettement plus probable.
Un débat relancé sur les incitations à l’investissement
Cette probabilité accrue pourrait donner une nouvelle urgence au débat sur les questions de fond que soulève l’impôt minimum du pilier 2. Une question fondamentale est de savoir si les gouvernements, y compris ceux des pays en développement, sont réellement prêts à renoncer à une partie de leur capacité à offrir des incitations fiscales à l’investissement entrant en acceptant un taux minimum mondial. Que le pilier 2 soit déjà aussi avancé suggère que les gouvernements en ont globalement admis la nécessité pour enrayer la course au moins-disant.
J’ai soutenu par le passé, comme beaucoup d’autres, que la concurrence fiscale, en particulier dans les pays en développement, a conduit à un niveau d’imposition des sociétés bien inférieur à ce qu’indiquerait un équilibre raisonnable entre deux objectifs concurrents : lever des recettes nationales et favoriser l’investissement des entreprises. Les avis ne sont toutefois pas unanimes, et il faut s’attendre à une reprise du débat à mesure que l’adoption d’un impôt minimum au titre du pilier 2 se précise.
La question du taux
Reste la question du taux : à quel niveau un impôt minimum mondial atteindra-t-il un équilibre souhaitable entre la limitation de la concurrence fiscale et la facilitation de l’investissement mondial ? La proposition de 21 % de l’administration Biden a relancé ce débat. Le président de la Banque mondiale s’est récemment inquiété que le taux proposé soit trop élevé, tandis que l’ICRICT plaide pour 25 %. On peut s’attendre à des échanges nourris sur ce point au sein du Cadre inclusif à mesure que l’examen du pilier 2 progresse.
Un débat constructif est nécessaire
Il importe que, dans la suite des discussions sur le pilier 2, les questions centrales de politique publique soient posées pleinement et explicitement. Si elles restent en suspens, voire sont escamotées, le résultat sera inévitablement un compromis faible : un régime qui aura les apparences d’un impôt minimum fonctionnel, mais si miné par les insuffisances techniques et la complexité qu’il en deviendra inopérant.
J’espère que les propositions Biden ouvriront, aux États-Unis comme au sein du Cadre inclusif, un débat explicite et fondé sur les données quant à l’équilibre socialement optimal entre limiter la concurrence fiscale et faciliter l’investissement mondial, et qu’un consensus solide et durable en émerge, pour se traduire enfin par des législations nationales efficaces partout dans le monde.
