Réformer l’imposition mondiale des entreprises
Les propositions de l’administration Biden ont redonné vie au processus international de réforme de l’imposition des entreprises multinationales, mais parvenir à un résultat juste et efficace reste difficile. Il faut prêter bien davantage attention à la perspective des pays à faible revenu et aux propositions qu’ils ont formulées en faveur de réformes plus complètes, qui simplifieraient aussi le système, en dernier lieu celles des pays africains portées par l’African Tax Administration Forum (ATAF).
Les négociations se tiennent à l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) et sont menées dans le Cadre inclusif sur le BEPS (érosion de la base d’imposition et transfert de bénéfices), que les dirigeants du G20 ont ouvert à tous les États et qui compte aujourd’hui 139 membres. Elles portent sur deux volets : réformer l’imposition des multinationales pour tenir compte de la numérisation de l’économie (pilier 1) et instaurer un impôt minimum mondial sur les multinationales (pilier 2).
Des plans directeurs techniques détaillés ont été publiés par le secrétariat de l’OCDE en octobre 2020, suivis d’une consultation publique ; ils sont désormais révisés dans un mélange de négociations politiques et techniques. L’espoir est de parvenir à un accord de principe en juillet, lors de la réunion plénière du Cadre inclusif, puis à un accord définitif d’ici à la réunion des ministres des Finances du G20 en octobre.
Un accord suppose un « consensus » entre tous les participants, adossé à un engagement politique. Sa mise en œuvre exigerait toutefois des pays participants qu’ils révisent à la fois leur droit interne et les règles internationales. Les plans directeurs d’octobre supposaient un traité multilatéral d’un type jamais obtenu jusqu’ici.
Dans la plupart des pays, la ratification d’un traité requiert l’aval du parlement, ce qui demande du temps et de la détermination politique. Ce serait particulièrement épineux pour les États-Unis, où une majorité des deux tiers est nécessaire au Sénat, obstacle considérable dans le contexte politique actuel. L’enjeu est donc de concevoir un ensemble soutenu par assez d’États pour atteindre une masse critique, et sous une forme applicable par des mesures juridiques réalistes.
Pilier 1 : les défis fiscaux soulevés par la numérisation
Les propositions américaines
Les propositions Biden allégeraient considérablement le plan directeur, en ne visant que les multinationales les plus grandes et les plus rentables. Simplifier à l’aide de critères quantitatifs fondés pour l’essentiel sur les comptes des multinationales réduirait fortement la complexité et l’incertitude des définitions des « services numériques automatisés » et des « activités en relation étroite avec les consommateurs » que le plan entendait couvrir.
Les États-Unis proposent aussi des seuils élevés de taille et de rentabilité, si bien que peut-être une centaine de multinationales seulement seraient concernées. L’idée est que, s’agissant des plus rentables, réallouer 20 % de leurs bénéfices excédentaires aux pays d’où elles tirent des revenus, même sans présence physique, pourrait tout de même produire un montant proche des 5 à 12 milliards de dollars de recettes fiscales supplémentaires dans le monde attendus du pilier 1.
Ce serait bien plus simple à mettre en œuvre que le plan directeur du pilier 1, au moyen d’accords administrés par des panels de représentants des administrations fiscales concernées, sous la conduite de celle du pays de siège de chaque multinationale. Cela pourrait même se faire sans modifier les conventions, dans un cadre juridique liant les administrations en cause, à condition que ces accords soient suffisamment contraignants.
La proposition de l’administration américaine précédente d’une mise en œuvre par des « régimes de protection » avait été rejetée par les autres États parce qu’elle dépendait du consentement de chaque multinationale. Elle a été abandonnée, mais le problème demeure. Une solution de rechange serait un accord intergouvernemental, que les États-Unis pourraient traiter comme un accord exécutif, s’affranchissant de l’aval du Sénat. Il faudrait toutefois trouver un moyen de rendre le dispositif contraignant pour les multinationales visées. Elles attendraient la garantie qu’il ne fasse que réallouer l’impôt, sans créer de charge supplémentaire.
Les discussions en cours portent sur la définition des multinationales entrant dans le dispositif et sur la part de bénéfice à réallouer. Comme cela ne réglerait pas tous les problèmes d’imposition du commerce électronique, un mécanisme surveillerait aussi l’acceptabilité, pour les États-Unis en particulier, des taxes sur les transactions numériques.
Les propositions des pays en développement
Les pays à faible revenu craignent cependant que ce dispositif ne leur apporte guère, et l’ATAF a avancé une solution de rechange. Elle calculerait le bénéfice à réallouer comme une part du bénéfice total de la multinationale et non de son seul bénéfice excédentaire. La méthode proposée consiste à appliquer un rendement requis sur les ventes locales, calculé à partir de la marge opérationnelle mondiale de chaque groupe, avec un taux plus élevé pour ceux dont les marges mondiales sont plus fortes. L’ATAF fait valoir que ce serait bien plus facile à administrer, et donc applicable aux groupes dont le chiffre d’affaires dépasse 250 millions d’euros plutôt que 750 millions. C’est une variante d’une proposition formulée en 2019 par le G24, groupe de pays en développement, qui plaide lui aussi pour des méthodes simplifiées et des seuils plus bas.
Ces propositions contestent le postulat des pays de l’OCDE selon lequel les bénéfices « résiduels » des multinationales seraient imputables pour l’essentiel à leur pays de siège, les activités menées ailleurs dans le monde ne dégageant que des bénéfices « de routine ». Cette vision ignore totalement que les multinationales tirent leurs superprofits des économies de taille et de gamme et des synergies que leur vaut leur domination des marchés mondiaux. Les plans directeurs l’admettent en partie en proposant une allocation formulaire aux juridictions « de marché », mais seulement pour quelques-unes des plus grandes multinationales, et sans justification des montants répartis.
La proposition de l’ATAF, comme celle du G24, offre une approche plus complète, une voie à suivre plutôt qu’un expédient partiel. Elle ne résoudrait pas le problème de la mise en œuvre, en particulier pour les États-Unis, mais les pays africains n’ont généralement que peu de conventions fiscales.
Avec un engagement politique plus ferme, de telles réformes plus larges pourraient être introduites en reconsidérant l’interprétation des conventions, sans en réviser le texte. Les stipulations existantes autorisent les États à ajuster les comptes des filiales locales des multinationales pour qu’elles soient imposées comme des entreprises locales indépendantes comparables. Cela a été interprété très étroitement, notamment dans les Principes de l’OCDE en matière de prix de transfert, comme exigeant que les filiales soient imposées comme si elles étaient réellement indépendantes.
Une autre interprétation permettrait d’imposer en répartissant les bénéfices mondiaux du groupe, au moyen de facteurs reflétant sa présence réelle dans chaque pays (salariés, actifs corporels et ventes), en s’appuyant sur la méthode du partage des bénéfices déjà existante. De plus, comme le relevait la proposition du G24, un grand nombre de conventions en vigueur autorisent déjà une répartition fractionnaire pour attribuer des bénéfices à un « établissement stable ». Imposer ainsi les multinationales comme des entreprises unitaires est le seul moyen efficace de tenir l’engagement pris par les dirigeants du G20 en 2013 de les imposer là où se déroulent leurs activités.
Pilier 2 : l’impôt minimum mondial sur les sociétés (GLOBE)
Un impôt minimum mondial sur les sociétés a un potentiel bien plus grand, surtout au taux de 21 % proposé par les États-Unis. Le dispositif GLOBE (lutte mondiale contre l’érosion de la base d’imposition) proposé par l’OCDE comporte deux volets principaux : l’un permet au pays de siège de viser les bénéfices étrangers faiblement imposés (la règle d’inclusion du revenu, RIR), l’autre permet aux pays hôtes de bloquer le transfert de bénéfices vers des juridictions à faible fiscalité (la règle relative aux paiements insuffisamment imposés, UTPR). Le plan directeur du pilier 2 s’inspire de mesures déjà introduites par les États-Unis en 2017, que l’administration Biden entend nettement renforcer : la taxe GILTI, qui vise les multinationales américaines, et la BEAT, qui s’applique surtout aux groupes non américains.
L’administration Biden entend leur donner de véritables dents et les rapprocher du GLOBE, comme cela a été exposé récemment ici. D’abord, la GILTI s’appliquerait pays par pays (comme le GLOBE) et son taux doublerait, passant de 10,5 % à 21 %. Ensuite, la BEAT serait remplacée par la taxe SHIELD, fonctionnant en tandem avec la GILTI et utilisant la même méthode pour définir le taux effectif d’imposition faible.
L’engagement américain en faveur d’un taux minimum de 21 % place la barre bien plus haut que tout ce qui avait été envisagé jusqu’ici pour le pilier 2. Les États-Unis ont depuis indiqué qu’un taux de 15 % devrait être le plancher et que les discussions devraient viser plus haut. On pourrait pour cela convenir d’un taux immédiat de 15 %, porté par paliers à 20 % puis 25 %, afin de créer un effet de cliquet à la hausse. La méthode de calcul du taux effectif d’imposition importe autant que le taux lui-même. Le plan directeur a laissé ouvertes des questions clés, notamment le traitement des amortissements, qui ont concentré un lobbying intense des entreprises.
Un impôt minimum défini avec rigueur ouvrirait une véritable perspective de mesures internationales fortes et efficaces pour mettre enfin un terme à la concurrence fiscale du chacun-pour-soi, qui nuit à tous les États. Les pays en développement affichent généralement des taux nominaux très élevés (30 % ou plus), mais ceux-ci sont minés par des incitations destinées avant tout aux investisseurs étrangers, ce qui désavantage les entreprises locales.
Répartition des droits d’imposition entre pays de siège et pays hôtes
Une faille importante du plan directeur du pilier 2 est qu’il propose de donner la priorité aux pays de siège pour imposer les bénéfices insuffisamment imposés. Les mesures des pays hôtes ne seraient qu’un filet de sécurité, alors même qu’ils sont la source de ces bénéfices. Le plan reconnaît que ce serait profondément injuste, en particulier pour les pays plus petits et plus pauvres, qui sont surtout, voire exclusivement, des pays hôtes.
Une troisième mesure est donc proposée, une règle d’assujettissement à l’impôt (STTR) autorisant des retenues à la source, prioritaire sur la RIR. Les pays à faible revenu insistent pour qu’elle fasse partie intégrante du pilier 2. Mais la STTR exigerait de modifier les conventions fiscales, ce qui reviendrait à donner un droit de veto aux pays qui ont conçu leurs conventions et d’autres dispositifs pour abriter des revenus faiblement imposés. Le plus probable est que le GLOBE avance, mis en œuvre par les États volontaires, la STTR ne venant qu’une fois les conventions modifiées. Mais on voit mal pourquoi des pays essentiellement hôtes de multinationales accepteraient un dispositif donnant la priorité à l’impôt du pays de siège.
Il est donc essentiel que le GLOBE lui-même assure une répartition équilibrée des droits d’imposition entre tous les États, pour favoriser son acceptation et son adoption larges. La priorité aux pays de siège qu’il prévoit ne pourrait être imposée sans un accord contraignant, que les pays hôtes n’auraient aucune raison d’accepter. De même, rien ne dit que les pays de l’OCDE eux-mêmes renonceraient aux mesures adoptées pour protéger leur propre base d’imposition à la source, comme la taxe britannique sur les bénéfices détournés ou les dispositifs américains BEAT et SHIELD. Le GLOBE devrait être modifié pour offrir une répartition équilibrée des droits d’imposition que tous les pays pourraient appliquer aux multinationales, quel que soit leur pays de siège.
Un GLOBE amélioré
Pour une solution plus juste et plus efficace, une version révisée du GLOBE a été avancée par un groupe de chercheurs dont je fais partie : un taux effectif minimum d’imposition (METR) pour les multinationales. Il fondrait les deux volets du GLOBE en une seule règle de répartition formulaire, applicable par tous les pays aux investissements entrants comme sortants.
Se passer de règles de priorité garantirait l’équité entre pays et la non-discrimination entre groupes nationaux et étrangers. N’avoir plus à gérer l’articulation de règles différentes simplifierait aussi l’administration du dispositif. Le METR répartirait entre les pays les bénéfices imposés en deçà du taux effectif minimum convenu, au moyen de facteurs reflétant la présence réelle du groupe dans chacun d’eux (salariés, actifs corporels et ventes aux clients). Chaque pays pourrait appliquer à la part de bénéfices insuffisamment imposés qui lui revient son propre taux, supérieur ou inférieur au minimum convenu.
Ce ne serait évidemment pas une solution complète. Même si le METR pourrait avancer sans traité, quelques changements importants devraient être apportés aux règles internationales en vigueur pour en faciliter l’application, en particulier par les pays hôtes. On pourrait le faire en révisant l’interprétation des conventions, comme suggéré plus haut, afin de permettre d’imposer les filiales sur une quote-part des bénéfices mondiaux du groupe. Un mécanisme de suivi et de coordination de sa mise en œuvre serait également nécessaire, pour prévenir d’éventuels conflits.
La réallocation des bénéfices insuffisamment imposés opérée par le METR devrait être largement saluée, nos estimations donnant à penser que la quasi-totalité des pays y gagneraient (données complètes ici). Comparé au GLOBE, le METR dégagerait davantage de recettes au total, et nettement plus pour les pays à faible revenu (voir le tableau ci-dessous).
Gains de recettes fiscales estimés pour une sélection de pays, avec le GLOBE et avec le METR, en millions de dollars, pour un taux minimum de 21 %
| Pays | GLOBE | METR |
| Algérie | 300 | 494 |
| Angola | 159 | 326 |
| Botswana | 43 | 63 |
| Burkina Faso | 9 | 17 |
| Côte d’Ivoire | 28 | 47 |
| Égypte | 523 | 802 |
| Eswatini | 7 | 13 |
| Éthiopie | 176 | 353 |
| France | 25 824 | 28 553 |
| Allemagne | 39 419 | 47 826 |
| Ghana | 45 | 75 |
| Guinée | 5 | 12 |
| Inde | 8 329 | 18 034 |
| Irlande | 2 183 | 1 601 |
| Lesotho | 57 | 96 |
| Madagascar | 7 | 9 |
| Malawi | 9 | 18 |
| Mali | 6 | 14 |
| Maurice | 57 | 57 |
| Maroc | 288 | 577 |
| Nigeria | 810 | 1 617 |
| Sénégal | 36 | 66 |
| Afrique du Sud | 2 954 | 4 970 |
| Tanzanie | 26 | 52 |
| Turquie | 2 044 | 1 555 |
| Ouganda | 20 | 40 |
| Royaume-Uni | 20 868 | 21 280 |
| États-Unis | 165 952 | 148 896 |
| Zambie | 43 | 101 |
| Zimbabwe | 24 | 41 |
NOTE : ce ne sont que des estimations ; pour une discussion complète des limites des données et de la méthode employée, voir le document ici ; données complètes disponibles ici.
Les avantages du METR
Comme le METR ne donne pas la priorité aux pays de siège, les pays à faible revenu, surtout pays hôtes, y gagneraient proportionnellement bien davantage. Dans le même temps, parce qu’il permet à chaque pays d’appliquer son taux normal à la part de bénéfices insuffisamment imposés qui lui revient, et non le taux minimum comme dans le GLOBE, il produirait des recettes globales plus élevées. Même les pays de siège y gagneraient donc, même si certains y gagneraient un peu moins qu’avec le GLOBE.
Cela mettrait sur un pied d’égalité multinationales et entreprises nationales, et inciterait les pays à faible taux à les relever. D’où l’importance de fixer un taux minimum adapté. Il ne devrait pas être inférieur aux 21 % proposés par les États-Unis, et de préférence de 25 %, comme le propose la Commission indépendante pour la réforme de l’imposition des multinationales, soit le taux moyen mondial pondéré actuel. Le METR devrait aussi s’appliquer à toutes les multinationales, sous la seule réserve d’un seuil bas, de 50 millions d’euros peut-être, pour exclure les petites et moyennes entreprises.
Vers une réforme efficace et durable
L’impôt minimum mondial formulaire du METR devrait ouvrir la voie à une réforme plus complète des règles fiscales internationales, fondée sur l’imposition unitaire des multinationales et la répartition formulaire. Des propositions en ce sens sont déjà prévues par la Commission européenne (un récent renouvellement de versions antérieures) et par l’Inde.
Cela apporterait stabilité et sécurité juridique et réduirait fortement les coûts administratifs, pour les multinationales comme pour les administrations fiscales. Les pays pourraient toujours se faire concurrence pour attirer l’investissement, mais il s’agirait d’attirer des activités réelles et non des bénéfices de papier. Au lieu d’offrir des incitations fiscales visées sur les entreprises étrangères, chaque pays fixerait son propre taux d’impôt sur les sociétés, applicable également aux multinationales et aux entreprises locales, et de nature à financer la main-d’œuvre bien formée et les bonnes infrastructures qu’exige un développement économique durable.
Les défis sont grands, mais la conjoncture actuelle offre une occasion sans précédent de concevoir des réformes fiscales internationales profitables à tous les pays, et surtout aux plus pauvres, qui dépendent le plus des recettes de l’impôt sur les sociétés. Il faudra allier détermination politique et analyse technique créative pour aboutir. Ce n’est qu’en prêtant l’oreille à de nouvelles voix, telles que les propositions de l’ATAF et du G24, que ces négociations pourront surmonter les obstacles dressés par les défenseurs du statu quo et aboutir aux réformes justes et efficaces dont le monde a maintenant besoin.
