Le Bangladesh a entamé la mise en place d’une infrastructure publique numérique (IPN) fondée sur l’IA, qu’il prévoit de lancer d’ici 18 à 24 mois, selon le conseiller du Premier ministre pour les télécommunications et les TIC, qui s’exprimait à New York la semaine dernière. Un identifiant numérique central, principal moyen d’accès aux différents services publics, sera la clé de sa mise en œuvre. L’inclusion numérique dépend toutefois des dispositifs humains et institutionnels qui rendent ces systèmes en ligne utilisables. Aujourd’hui, les centres numériques du Bangladesh peuvent constituer de puissantes passerelles entre les citoyens « analogiques » et l’État numérique, mais seulement là où la passerelle est suffisamment solide des deux côtés.
L’intérêt et les investissements croissants des gouvernements dans les infrastructures publiques numériques (IPN)
Alors que les gouvernements du monde entier investissent de plus en plus dans les infrastructures publiques numériques (IPN), un nombre croissant de services publics passent en ligne : registres d’identité, certificats, paiement des impôts, demandes de protection sociale, titres fonciers et licences locales. Cela promet une administration plus rapide, plus propre et plus transparente. Mais cela crée aussi un nouveau problème : qu’advient-il des citoyens qui vivent encore en grande partie une vie « analogique », sans connexion internet fiable, sans solides compétences numériques ou sans l’assurance nécessaire pour naviguer sur les plateformes officielles ?
Dans toute l’Asie du Sud, l’expansion des services publics numériques et fondés sur l’IA soulève une question similaire : qui porte la charge concrète de faire fonctionner ces systèmes pour les citoyens ordinaires ?
L’élan technologique doit s’accompagner de données probantes, d’éthique, de durabilité et d’une attention particulière à ce que l’innovation coûte aux agents de première ligne. La même préoccupation traverse nos travaux sur les centres numériques du Bangladesh : une IPN n’est inclusive que dans la mesure où le sont les dispositifs humains et institutionnels qui aident les gens à l’utiliser.
Ces questions liées sont au cœur de notre projet de recherche commun à l’Institute of Development Studies (IDS) et au BRAC Institute of Governance and Development (BIGD), financé par l’International Centre for Tax and Development (ICTD).
Nous étudions les Union Digital Centres (UDC) et les Pourashava Digital Centres (PDC) du Bangladesh : des points de service physiques destinés à aider les citoyens à accéder à un État de plus en plus numérique. Notre travail de terrain porte sur deux districts contrastés : Gazipur, un district relativement plus aisé proche de Dacca, et Gaibandha, un district plus pauvre et plus éloigné, dans le nord. Sur ces sites, nous cherchons à savoir quand les centres numériques aident les citoyens à entrer dans l’État numérique et quand ils deviennent simplement une couche supplémentaire d’une bureaucratie compliquée.
Les guichets uniques, passerelles physiques vers un État numérique
Le Bangladesh investit massivement dans l’administration numérique depuis 15 ans.
De nombreux services autrefois manuscrits, sur papier ou traités dans les bureaux locaux passent désormais par des portails en ligne, des registres numériques, des documents numérisés, des bases de données et des plateformes logicielles. Pour les citoyens disposant d’un smartphone, d’une certaine aisance technologique et d’une bonne information, cela peut rester gérable. Pour beaucoup d’autres, en particulier les personnes âgées, les habitants des zones rurales, les ménages les plus pauvres, les femmes à la mobilité limitée ou les personnes peu alphabétisées, la numérisation peut rendre les services publics plus difficiles d’accès.
C’est là que les centres numériques prennent tout leur sens.
Les UDC sont situés dans les Union Parishads, le niveau le plus bas de l’administration locale rurale, tandis que les PDC fonctionnent dans les municipalités, ou Pourashavas. En principe, les uns comme les autres sont censés servir de guichets uniques : des lieux où les citoyens peuvent demander des certificats (naissance, décès, citoyenneté), des documents de succession, des licences commerciales, l’accès aux programmes de protection sociale et d’autres services sans avoir à naviguer seuls dans le système numérique.
Dans le meilleur des cas, ces centres font deux choses à la fois :
- Ils améliorent concrètement l’accès en rapprochant les services des citoyens qui, sinon, devraient se déplacer plus loin, et souvent à plusieurs reprises, jusqu’aux bureaux de l’administration.
- Ils simplifient les démarches en traduisant les procédures officielles en étapes pratiques : quel document manque, quel formulaire remplir, qui doit signer, quels frais acquitter et où la demande est transmise ensuite.
En ce sens, les centres numériques ne se résument pas à des ordinateurs : ils relèvent de la médiation humaine. L’entrepreneur derrière le guichet, souvent une personne connue localement et dotée d’une connaissance pratique des systèmes administratifs, devient celui qui rend l’État numérique compréhensible.
Là où le modèle fonctionne le mieux : le rôle essentiel des intermédiaires humains
Nos premiers résultats indiquent que le modèle semble le plus efficace dans les UDC ruraux, en particulier là où les citoyens sont confrontés à un réel déficit d’accès.
En effet, l’UDC est souvent le point de contact le plus proche et le plus visible avec l’administration numérique. Les citoyens ne connaissent pas toujours le nom officiel du centre ni le détail de la plateforme en ligne utilisée, mais ils savent où aller et qui peut les aider à « faire avancer les choses ».
Sur plusieurs sites, les entrepreneurs font bien plus que soumettre des formulaires en ligne. Ils expliquent les procédures, corrigent les fautes d’orthographe, numérisent ou impriment des documents, vérifient que les citoyens disposent des pièces nécessaires, orientent les personnes vers les bureaux fiscaux ou administratifs et rassurent les citoyens lorsque les serveurs tombent en panne ou que les demandes prennent du retard. Dans certains cas, les entrepreneurs semblaient jouer le rôle de personnes de confiance capables de résoudre les problèmes au niveau local. Leur efficacité tenait non seulement à leurs compétences techniques, mais aussi à leur ancrage local : ils connaissent bien les citoyens, les agents publics et le fonctionnement réel du système. C’est ainsi que les centres numériques peuvent rendre l’IPN plus inclusive.
L’IPN fournit peut-être les rails de l’État numérique, mais de nombreux citoyens ont encore besoin d’une interface humaine pour accéder à ces rails. Un portail numérique ne s’explique pas tout seul à quelqu’un qui ne sait pas lire les instructions, ignore quel document fait foi ou ne comprend pas pourquoi une demande est bloquée. Un bon centre numérique physique peut transformer un système numérique abstrait en service public accessible.
Dans les Pourashavas, en particulier dans les zones plus aisées et plus urbanisées, les bureaux municipaux disposent déjà de services, de commis et de services fiscaux.
Par conséquent, les PDC occupent peut-être une place moins centrale que les UDC.
Le travail lié aux services numériques est souvent absorbé par la bureaucratie municipale au sens large, tandis que les citoyens passent d’un guichet à l’autre, des bureaux fiscaux aux signataires et aux boutiques informatiques voisines. Cela ne signifie pas que les habitants des municipalités rencontrent moins de problèmes. Ils sont toujours confrontés aux files d’attente, à des frais peu clairs, à des visites répétées, à des paiements informels, à des pannes de serveur et à la dépendance envers des intermédiaires. Mais le PDC lui-même n’est pas toujours la principale passerelle : à certains endroits, les boutiques informatiques du bazar sont plus pratiques, mieux équipées ou inspirent davantage confiance pour les tâches numériques courantes.
Des passerelles inégales : les citoyens ne vivent pas tous l’État numérique de la même manière
La situation est toutefois loin d’être simple. De nombreux services publics ne sont que partiellement numérisés.
Par exemple, les citoyens peuvent soumettre une demande en ligne, mais devront encore apporter des copies papier, obtenir des signatures physiques, attendre une vérification manuelle ou obtenir l’approbation d’élus ou d’agents publics. Sur plusieurs sites, les signatures restent le véritable goulet d’étranglement. Si la personne habilitée à signer est absente, la procédure s’enlise. La numérisation n’a donc pas supprimé le pouvoir discrétionnaire ; elle l’a souvent déplacé vers de nouveaux points de la procédure. Un formulaire en ligne peut normaliser une étape, mais les citoyens dépendent toujours d’acteurs locaux qui savent faire circuler les documents dans le système : entrepreneurs, police villageoise, membres de conseils de quartier, agents administratifs, percepteurs, propriétaires de boutiques informatiques ou intermédiaires politiquement connectés.
Ainsi, les citoyens ne vivent pas tous l’État numérique de la même manière. Les personnes les mieux connectées peuvent obtenir un accès plus rapide. Les citoyens plus pauvres, moins instruits ou moins sûrs d’eux peuvent attendre plus longtemps, revenir plus souvent ou payer des frais qu’ils ne comprennent pas entièrement. Les femmes peuvent se heurter à des obstacles supplémentaires en l’absence d’un espace d’attente confortable ou d’une entrepreneuse en activité, ou lorsqu’elles dépendent de proches masculins pour poser des questions.
Qui rend des comptes ? Un écheveau complexe d’entrepreneurs privés, d’administration et de luttes de pouvoir locales
Les personnes qui gèrent les centres numériques occupent une position ambiguë. Les citoyens les perçoivent souvent comme des agents publics, car elles sont installées dans des bâtiments publics et fournissent des services liés à l’administration. Pourtant, les entrepreneurs des centres numériques ne sont pas des fonctionnaires. Ils travaillent sous contrat, se rémunèrent grâce aux frais de service et dépendent des autorités politiques locales pour le renouvellement de leur contrat et leur protection.
Il en résulte une forme fragile de redevabilité. Les entrepreneurs sont suffisamment visibles pour être blâmés lorsque les services prennent du retard, tout en manquant souvent de l’autorité nécessaire pour résoudre le vrai problème : pannes de serveur, documents manquants, signataires absents, règles floues ou systèmes administratifs fragmentés. Beaucoup craignent d’être écartés lorsque la direction politique locale change. Là où les entrepreneurs, les présidents de conseil et les agents administratifs coopèrent, les centres fonctionnent mieux. Là où les relations sont tendues, les centres numériques se retrouvent pris dans des luttes de pouvoir locales.
La leçon pour l’inclusion numérique
Les centres numériques du Bangladesh montrent à la fois les promesses et les limites des IPN dans la pratique. Ils peuvent rapprocher l’État numérique des citoyens, en particulier dans les zones rurales où les alternatives sont limitées. Mais ils fonctionnent mieux lorsqu’ils s’appuient sur des entrepreneurs compétents, des agents publics coopératifs, une information claire, des infrastructures fiables et des systèmes administratifs qui ne se contentent pas de renvoyer les citoyens d’un goulet d’étranglement à l’autre.
