Le 1er janvier 2026, le Bhoutan a introduit une taxe sur les produits et services (TPS) de 5 %, en remplacement de son régime fragmenté de taxe sur les ventes. Comme la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), la TPS frappe la consommation tout en permettant aux entreprises enregistrées de récupérer la taxe payée sur leurs achats éligibles. Pour une économie petite, montagneuse et dépendante des importations, le défi consiste à faire fonctionner dans la pratique le principe « Smart Tax, Smart Economy ».
Le document de travail de l’ICTD consacré au déploiement au Bhoutan examine les premiers cycles de déclaration (du 1er janvier au 26 juin 2026). Sa principale leçon est que l’immatriculation, la facturation, la déclaration, le paiement, les crédits et les remboursements doivent fonctionner comme un système interconnecté. Les premières recettes et les premiers taux de déclaration montrent que les entreprises utilisent les nouveaux canaux à grande échelle, mais ils ne permettent pas encore d’établir que les déclarations sont exactes, que les paiements et les crédits sont correctement imputés, que les remboursements sont effectués dans les délais, ni que la réforme produit des gains durables en matière de recettes et de conformité.
Ce que montrent les premiers chiffres du déploiement de la TPS, et ce qu’ils ne montrent pas
Dépendance aux importations et capacités douanières établies
Le Bhoutan a déclaré 4,40 milliards de Nu (ngultrum bhoutanais) de recettes brutes de TPS entre le 1er janvier et le 16 juin, dont 81 % perçus sur les importations. La TPS à l’importation s’appuie sur des procédures douanières établies, tandis que la TPS intérieure exige des entreprises qu’elles émettent des factures, tiennent des registres et demandent correctement leurs crédits, ce qui rend la collecte plus dépendante de la conformité des contribuables et du bon fonctionnement du système de TPS.
Un taux d’adoption élevé témoigne d’un engagement précoce
Pour la période d’imposition de janvier 2026, plus de 87 % des déclarants mensuels ont déposé leur déclaration dans les délais. Au 26 juin, ce chiffre atteignait près de 98 % en tenant compte des déclarations tardives.
Des remboursements de TVA rapides protègent le fonds de roulement des entreprises
Les importateurs paient la TPS d’avance sur les biens imposables, au moment où ces biens entrent au Bhoutan, et généralement avant que les entreprises ne les revendent. Pour les entreprises enregistrées, si les crédits de taxe en amont admissibles dépassent la TPS due sur les ventes, la différence devient un crédit qui est soit reporté, soit remboursé, selon les règles applicables. Tant que la taxe n’est pas récupérée par des crédits ou des remboursements, les entreprises en supportent le coût, ce qui leur laisse moins de trésorerie pour les stocks, les salaires et l’investissement.
Une évaluation plus complète nécessite davantage de cycles de déclaration et de remboursement, ainsi que des données sur les crédits en suspens, les remboursements, le rapprochement des paiements et les recettes nettes. L’évaluation des gains de recettes exige également une comparaison avec l’ancien régime fiscal, en tenant compte de l’évolution de l’activité économique et des importations.
Les systèmes numériques font partie intégrante de la taxe : ils facilitent ou entravent la collecte
L’administration fiscale numérique exige une planification, un séquençage et une mise en œuvre rigoureux. De fait, BITS-1, la première version du Bhutan Integrated Taxation System (système fiscal intégré du Bhoutan), n’a pas permis de mettre en place une plateforme de TPS opérationnelle, ce qui a retardé la mise en œuvre. Un périmètre ambitieux, des retards de livraison et une supervision insuffisante ont empêché l’immatriculation, la déclaration, les paiements et les comptes des contribuables de fonctionner ensemble.
La deuxième version, BITS-2, a adopté un logiciel standardisé et une mise en service progressive, en donnant la priorité aux fonctions essentielles de la TPS et en les testant auprès de contribuables sélectionnés avant le lancement.
Au début du déploiement, le rapprochement automatisé entre l’Electronic Customs Management System (eCMS) et BITS-2 restait incomplet. Lorsqu’un importateur enregistré payait la TPS en douane, la déclaration en douane et les informations de paiement devaient être transmises correctement à BITS-2. BITS-2 avait besoin de ces informations pour confirmer que l’importateur avait déjà payé la TPS et pouvait la déduire au titre d’un crédit de taxe en amont. Toutefois, des erreurs ou des retards dans la transmission ou le rapprochement de ces informations pouvaient retarder l’utilisation des crédits à l’importation pour compenser la TPS due sur les ventes, soit en augmentant le montant à payer, soit en retardant la constatation d’un excédent de crédit.
En attendant l’intégration complète de l’eCMS et de BITS-2, le Department of Revenue and Customs (DRC) a eu recours à des contrôles manuels pour vérifier et rapprocher les crédits à l’importation. Ces contrôles mobilisaient du personnel et pouvaient devenir plus difficiles à maintenir à mesure que le volume des transactions augmentait. Le portail eCMS fait désormais état d’une intégration avec BITS pour l’échange des informations relatives aux contribuables, à la TPS et aux paiements, ce qui assure une connexion numérique entre les deux systèmes.
Les travaux de l’OCDE sur l’administration fiscale numérique intégrée confirment ce point : la déclaration en ligne dépend de connexions fiables entre les systèmes, les données et les processus administratifs.
Adapter les ambitions de la réforme aux capacités de l’administration et des contribuables
L’expérience du Bhoutan met en évidence quatre leçons pratiques pour adapter les ambitions d’une réforme de la TPS aux capacités administratives et à la capacité des entreprises à s’y conformer.
Fixer un seuil d’immatriculation gérable
Le Bhoutan a fixé l’immatriculation obligatoire à 5 millions de Nu de chiffre d’affaires annuel, avec une immatriculation volontaire à partir de 2,5 millions de Nu, sous certaines conditions. Les déclarations d’impôt sur le revenu déposées en 2024 indiquent qu’environ 95 % des entreprises déclarantes avaient un chiffre d’affaires inférieur au seuil obligatoire. Des données distinctes sur l’immatriculation à la TPS recensaient 4 570 contribuables à la mi-juin 2026, dont près de 69 % concentrés à Thimphu et à Phuentsholing, ce qui montre la nécessité d’un accompagnement des contribuables accessible en dehors des principaux centres commerciaux.
Le seuil permet de concentrer des ressources administratives limitées sur une base de contribuables gérable, mais il laisse une grande partie des entreprises en dehors de la chaîne facture-crédit. Par conséquent, les petites entreprises non immatriculées peuvent toujours payer la TPS lorsqu’elles importent ou achètent auprès d’un fournisseur enregistré, sans pouvoir demander de crédit de taxe en amont.
Le chiffre d’affaires ne garantit pas que l’entreprise soit prête
Même lorsqu’elles atteignent le seuil, les entreprises enregistrées peuvent manquer de compétences en tenue de comptes, d’appui comptable, de matériel informatique ou d’une connexion internet fiable. L’accompagnement des contribuables devrait aider les entreprises à corriger les erreurs de facturation et de déclaration, à rapprocher leurs paiements de leurs déclarations et à fournir les justificatifs nécessaires pour récupérer la TPS payée sur les importations.
Concilier objectifs de recettes et acceptation par le public
Pour favoriser l’acceptation par le public, l’Assemblée nationale a ramené le taux initial de TPS de 7 % à 5 %. Les premières données ne permettent toutefois pas d’établir que ce taux réduit a amélioré la conformité ou limité l’inflation. L’élargissement des exonérations de TPS en juin 2026 visait à répondre aux préoccupations liées au pouvoir d’achat, mais il a rétréci l’assiette fiscale et pourrait à terme entraîner de nouvelles exonérations. De telles mesures exigent une justification claire et un réexamen périodique, en tenant compte des recettes perdues, des avantages pour les consommateurs et des effets sur la chaîne facture-crédit.
Associer accompagnement des contribuables et contrôle proportionné
Les formations et les points focaux régionaux du DRC devraient aider les contribuables à s’acquitter de leurs obligations en matière de TPS. Par exemple, les erreurs involontaires commises lors du premier cycle doivent pouvoir être corrigées facilement, tandis que la non-immatriculation délibérée et la fausse facturation appellent des mesures de contrôle proportionnées. Le contrôle peut s’étendre à mesure que les capacités administratives et les processus s’améliorent, sans pour autant différer l’action contre les abus graves.
Stratégie de TPS recommandée pour le DRC : consolider avant d’étendre
Les premières données font ressortir une priorité claire pour le DRC : renforcer les fonctions opérationnelles essentielles, telles qu’une imputation fiable des paiements, une constatation exacte des crédits, un traitement rapide des remboursements, une intégration douanière fiable et une répartition claire des responsabilités pour le traitement des cas particuliers.
Abaisser le seuil d’immatriculation ou ajouter des obligations déclaratives avant que ces fonctions ne soient fiables risque d’accroître les erreurs, les dossiers non résolus et la charge de travail, tant pour l’administration que pour les contribuables.
Parallèlement, les services d’accompagnement des contribuables devraient être maintenus en tant que fonction permanente, avec des normes de service, des procédures d’escalade et une prise en compte des problèmes récurrents pour améliorer les orientations et les systèmes. Les comptables, les associations professionnelles et les éditeurs de logiciels peuvent étendre la portée du DRC en diffusant des orientations cohérentes.
L’outil diagnostique d’évaluation de l’administration fiscale (TADAT) constitue une référence pour suivre la performance administrative. Le Bhoutan devrait suivre la disponibilité des systèmes, le respect des délais et l’exactitude des déclarations, les erreurs d’imputation des paiements, le rapprochement douanier, le traitement des remboursements et les délais de règlement des dossiers, parallèlement aux recettes. La publication d’une sélection d’indicateurs aiderait à repérer les faiblesses persistantes et à orienter la suite de la réforme.
La leçon que le Bhoutan offre aux autres petites économies en voie de numérisation est de concevoir conjointement le droit, la technologie et l’accompagnement des contribuables, et d’étendre la réforme au rythme des capacités administratives. La législation lance une réforme de la TPS ; c’est la fiabilité des opérations quotidiennes qui détermine sa réussite.
Pour aller plus loin
Lire l’intégralité du document de travail ICTD 244 et le Research in Brief 178 qui l’accompagne.
