Ce week-end, les ministres des Finances du Groupe des Sept (G7) ont conclu un « accord fiscal mondial historique », un « séisme » et un « accord marquant », qui doit donner naissance à un système fiscal international « adapté au XXIe siècle ».
C’est du moins le récit qu’en font certains au G7 (au premier rang desquels le chancelier de l’Échiquier britannique Rishi Sunak), et qu’une large part des journalistes et des observateurs a gobé sans sourciller.
Oui, assurément, si l’on s’en tient au contenu de l’annonce du G7, elle paraît transformatrice : un impôt minimum mondial sur les sociétés d’au moins 15 % et une réallocation des droits d’imposition, pour les multinationales les plus grandes et les plus rentables, vers les juridictions de marché, là où se font les ventes.
Mais la portée de cette annonce a été massivement exagérée et survendue, politiquement comme normativement. Cet argument comporte au moins quatre volets qui méritent d’être soulignés.
Premièrement, le G7 n’a tout simplement plus l’importance qui était la sienne dans la fabrique des règles fiscales internationales. Le G7 était l’enceinte politique de haut niveau par excellence, la réunion de ministres et de chefs d’État la plus importante, celle qui fixait le cap des négociations techniques menées par l’OCDE et tranchait les décisions clés.
Mais après la crise financière mondiale, le centre de gravité de la gouvernance fiscale mondiale s’est déplacé du G7 vers le Groupe des Vingt (G20) – avec des conséquences notables. Le G20 réunit non seulement les « anciennes » puissances d’Europe et d’Amérique, mais aussi les « puissances émergentes » que sont la Chine, l’Inde, le Brésil et d’autres, formant une coalition géopolitique bien plus puissante et plus diverse.
C’est cette base de pouvoir élargie, la force du G20, qui a rendu possible que la communauté internationale envisage seulement des réformes aussi vastes et aussi progressistes qu’un impôt minimum mondial sur les sociétés. Ce basculement vers le G20 a donné bien plus de mordant aux initiatives de réforme fiscale mondiale de ces dernières années, avec une menace de sanctions plus forte et plus crédible pour ceux qui rechignent à suivre (les paradis fiscaux, par exemple). Si nous vivions encore dans un monde du G7, ces discussions n’auraient probablement pas lieu.
Mais comme le G20 comprend d’autres pays que ceux du G7, aux intérêts différents en matière de fiscalité internationale, le contenu de la réforme fiscale mondiale se déplace lui aussi : il est moins défini par les seules « anciennes » puissances et de plus en plus marqué par les préférences des puissances « émergentes », dont les voix deviennent de plus en plus difficiles à ignorer.
Présenter l’accord du G7 comme une sorte d’aboutissement, comme le terminus de la réforme fiscale mondiale, trahit donc fondamentalement ces évolutions empiriques et politiques et néglige l’importance du G20. Il est évidemment significatif que sept des pays politiquement les plus puissants s’entendent sur des principes de réforme, mais cela ne veut en réalité pas dire grand-chose tant que la Chine, l’Inde, le Brésil et le reste du G20 n’ont pas embarqué. (Ils le feront sans doute, mais pour d’autres raisons sur lesquelles je reviendrai, et non parce que « le G7 l’a dit ».)
Deuxièmement, un autre déplacement important du pouvoir politique fait que tout ne se joue pas au G7 : celui de l’OCDE vers le « Cadre inclusif ». Il y a dix ans, les négociations sur la réforme de l’impôt mondial sur les sociétés se tenaient en pratique à l’OCDE, entre sa trentaine d’États membres, où les pays du G7 figurent tous en bonne place. On pouvait donc être excusé de dire que le G7 décidait, pragmatiquement, de tout. Ce n’est plus le cas.
Aujourd’hui, les négociations relèvent du « Cadre inclusif », une enceinte créée en 2016 sous l’égide de l’OCDE, à la demande du G20. Sa composition est bien plus large, avec aujourd’hui 139 pays et juridictions, tous formellement « sur un pied d’égalité » pour décider de l’orientation du système fiscal international. De fortes inégalités de pouvoir et de moyens subsistent, mais les dynamiques du Cadre inclusif ont indéniablement déplacé le pouvoir de décision des « anciennes puissances » vers les économies émergentes et les pays en développement.
Là encore, présenter le G7 comme l’artisan ultime d’un accord mondial, comme le décideur central, révèle une méprise profonde, à la fois sur le processus politique concret et sur les rapports de force mouvants de la gouvernance fiscale mondiale. Les autorités qui décident ici, ce sont le G20 et le Cadre inclusif, pas le G7.
Troisièmement, sur le fond, l’annonce du G7 n’apporte tout simplement pas grand-chose de nouveau. Regardons les éléments de cet « accord fiscal ». Le premier est un impôt minimum mondial « d’au moins 15 % ». L’impôt minimum mondial lui-même est en discussion au G20 et au Cadre inclusif depuis 2018, et les États membres ont réaffirmé leur attachement au principe à plusieurs reprises, dans des rapports d’étape, dans des communications de haut niveau et dans les négociations : nous savions donc déjà qu’ils y étaient favorables (même si, inévitablement, un important travail technique reste à faire, et l’annonce du G7 n’y change rien). Le « au moins 15 % » est en quelque sorte nouveau, mais qui aurait suivi de près aurait remarqué qu’il est issu des discussions du groupe de pilotage du Cadre inclusif – un comité de 24 pays comprenant la Chine, l’Inde, le Brésil, le Nigeria et d’autres, aux côtés de six des sept membres du G7 – et non du G7 lui-même.
Le second élément est une réallocation des droits d’imposition pour les multinationales les plus grandes et les plus rentables, 20 % de leurs bénéfices au-delà d’une marge de 10 % revenant aux juridictions de marché (là où se font les ventes). Tiens, où avons-nous déjà entendu cela ? Ah oui : c’est la base des négociations au Cadre inclusif depuis plus d’un an, et l’annonce du G7 ne fait que confirmer ce cap, comme l’ont fait encore et encore d’autres communications avant elle. Préciser que seules les entreprises « les plus grandes et les plus rentables » entrent dans le champ est un changement récent, issu des interventions de Joe Biden et de Janet Yellen, mais là encore une question discutée avant tout au sein du groupe de pilotage du Cadre inclusif, et non au G7.
Ainsi, si le signal politique de l’annonce formelle du G7 a certainement du poids, son contenu a été interprété comme bien, bien plus inédit et révolutionnaire qu’il ne l’est réellement.
Quatrièmement, au-delà de la déformation et de la mélecture du processus politique, des rapports de force et du contenu même de l’annonce, dépeindre le G7 comme le décideur central et final pose un vrai problème du point de vue normatif. Le G7 ne peut pas décider, mais surtout il ne devrait pas décider comment réformer le système fiscal mondial.
Inévitablement, la gouvernance fiscale mondiale reflète les structures de pouvoir établies et les inégalités fondamentales entre pays quant à leur capacité d’influencer les décisions mondiales. Et ce sont donc évidemment les pays du G7 qui ont le plus à gagner à l’« accord fiscal mondial historique » qu’ils ont négocié.
Mais il y a une obligation de le dire, de le questionner et de le critiquer, plutôt que de l’accepter et d’y adhérer. Avec l’émergence du G20 et du Cadre inclusif, il existe une véritable possibilité de bâtir des règles fiscales mondiales plus inclusives, plus démocratiquement redevables et plus durables. Des signes montrent déjà que nous allons dans cette direction, même si nous en sommes encore très loin.
Reconnaître que ce n’est pas le G7 qui tranche ces questions est un point de départ important. Reconnaître que les marchés émergents et les pays en développement ont voix au chapitre, et doivent l’avoir, est essentiel. C’est pour cela, autant que pour les réalités politiques brutes, que nous ne devrions pas nous contenter d’accepter le récit dominant sur l’« accord fiscal mondial historique » du G7 de ce week-end.
Republié à partir de l’original avec l’aimable autorisation de l’auteur.
