Un moment décisif
La semaine prochaine marquera un moment décisif dans la réforme des règles fiscales mondiales applicables aux entreprises : la réunion plénière du Cadre inclusif sur l’érosion de la base d’imposition et le transfert de bénéfices (BEPS). Les négociations du Cadre inclusif portent sur les défis nés de la transformation numérique de l’économie, et les pays africains y participent. Mais ces négociations peuvent-elles répondre à l’incapacité ancienne de l’Afrique à imposer efficacement des secteurs clés de son économie ?
Pour comprendre les enjeux, il est utile de considérer les travaux de deux autres instances où leur participation est plus ancienne. L’an dernier, le Forum mondial sur la transparence et l’échange de renseignements à des fins fiscales (le Forum mondial) et l’African Tax Administration Forum (ATAF) ont tous deux fêté leur dixième anniversaire. Les deux organisations ont tenu des événements pour célébrer les acquis de la décennie et discuter des défis à venir : l’ATAF à Kampala, en Ouganda, et le Forum mondial à Paris, en France.
Les processus internationaux devraient accorder plus de place aux préoccupations des pays en développement
Les discussions en cours au Cadre inclusif ont été une référence constante à Kampala, dont le thème était « Innovation-digitalization and harnessing technology to improve tax systems ». Le professeur Jeffrey Owens a invité l’auditoire à s’interroger : les industries extractives et les matières premières doivent-elles vraiment figurer parmi les secteurs exclus des nouvelles règles proposées au titre du « Pilier Un », une question abordée par Alexandra Readhead dans ce blog ? Le professeur Owens a demandé si, dans les débats fiscaux en cours, l’Afrique devait considérer l’effet de la transformation numérique non seulement sur les secteurs économiques importants aujourd’hui, mais aussi sur ceux qui seront décisifs pour les générations futures. Sans nul doute, les industries extractives et les matières premières resteront longtemps des secteurs importants pour l’Afrique, en termes de devises, d’emplois et de recettes fiscales. Pourtant, les travaux BEPS de l’OCDE antérieurs à la création du Cadre inclusif ne s’y intéressaient guère : ils se limitaient à quelques règles générales de pleine concurrence au titre des Actions 8 à 10, et à une mention des bourses de matières premières pour la valorisation des produits cotés.
Lors de l’événement du Forum mondial à Paris, les intervenants ont salué l’engagement politique pris par les dirigeants du G20 en 2009 de mettre fin au secret bancaire. La coopération fiscale multilatérale, notamment via le Forum mondial, a permis de resserrer l’étau sur les refuges des fraudeurs, grâce à l’échange automatique de renseignements sur les actifs financiers détenus par des non-résidents. Cela a aidé des pays à récupérer des actifs qui seraient autrement restés non imposés. Mais la focalisation du Forum mondial sur la fraude fiscale a ses limites tant que les règles fiscales mondiales, et la structure de l’économie mondiale dans son ensemble, reflètent les intérêts des pays développés. David Masondo, vice-ministre sud-africain des Finances, a laissé entendre que les pertes de ressources des pays en développement ne tiennent pas seulement aux flux financiers illicites, mais aussi à l’absence de rééquilibrage des pouvoirs entre le Nord et le Sud.
L’inégalité structurelle des chaînes de valeur mondiales
L’inégalité de l’économie mondiale apparaît clairement dans l’exemple du café en Ouganda, deuxième exportateur africain. L’Ouganda tire près de 20 % de ses devises de ce seul produit, et environ un quart des ménages participent directement à sa production. Les neuf millions d’Ougandais directement liés à la production de café ne perçoivent qu’environ 7 % de la valeur au détail de la tasse finale. Six pour cent reviennent aux entreprises du pays d’origine, tandis que les 87 % restants vont aux torréfacteurs et aux autres entreprises situées plus haut dans la chaîne de valeur. Ce schéma de répartition de la valeur n’a rien d’inhabituel dans les matières premières et les industries extractives. Comme le note le chercheur Angus Elsby, cela ne tient pas seulement à la supériorité technique et aux activités à plus forte valeur ajoutée des entreprises des pays développés, mais « plus probablement à de graves déséquilibres des rapports de force entre les acteurs clés des pays producteurs et des pays réexportateurs de café ». Selon Elsby, cela aboutit à une captation de la valeur plutôt qu’à sa création.
Les règles de prix de transfert ne remettent pas en cause ces déséquilibres : elles les reproduisent dans la répartition de la base imposable. Certains pays ont choisi de se référer aux cours des bourses de matières premières pour déterminer les prix de pleine concurrence de produits comme le café, ces cours servant aussi de référence aux négociants indépendants. Mais, la plupart des ressources des matières premières et des industries extractives étant échangées par de grandes multinationales, l’intervention de parties indépendantes ne peut guère influer sur ces cours. Les producteurs de café n’ont pas le même pouvoir de marché.
Cela peut sembler relever du commerce équitable, mais tout ceci touche à la capacité de l’Afrique à conserver une part juste des revenus de ses ressources naturelles. Plus ces revenus sont élevés, plus l’impôt peut être levé. Comme l’écrit Elsby,
« plutôt que d’adopter l’approche traditionnelle consistant à se demander comment les pays africains peuvent devenir plus compétitifs à l’international dans la transformation poussée du café, la question clé est plutôt de savoir comment corriger les graves déséquilibres de pouvoir entre producteurs de café et acheteurs, transformateurs et négociants. »
Corriger les déséquilibres de pouvoir dans les règles fiscales mondiales
Si le Cadre inclusif veut répondre aux priorités des pays en développement, il vaut la peine de réfléchir à la façon de corriger ce déséquilibre par les règles fiscales mondiales. Allison Christians et Laurens van Apeldoorn ont examiné précisément cette question dans un article stimulant sur l’« imposition là où la valeur est créée ». Plusieurs intervenants du Forum mondial ont suggéré qu’il pourrait servir de modèle de multilatéralisme à reproduire dans d’autres sphères économiques. La valorisation et l’imposition des flux issus des matières premières et des industries extractives constituent un enjeu décisif pour savoir si les pays en développement pourront dégager des recettes suffisantes pour financer et réaliser les objectifs de développement durable. Une réforme dans ce domaine exigera toutefois un élan politique considérable.
