La Chine et les révélations sur l’administration fiscale : critique de livre par Mick Moore

J’en suis venu à attendre d’une bonne recherche sur le fonctionnement réel des organisations gouvernementales chinoises qu’elle nous apprenne que :

• Par rapport au reste du monde, beaucoup de choses sont organisées différemment en Chine.
• Les dispositifs chinois fonctionnent souvent assez bien, de sorte que le monde non chinois gagnerait à les examiner, moins pour en tirer des leçons directes que pour le stimulant qu’apporte un regard différent.
• Mais les récits officiels chinois tendent à dissimuler la manière dont ces organisations fonctionnent et à obscurcir les raisons de leur efficacité.
• Nous apprenons rarement grand-chose de la Chine en écoutant la ligne officielle. Une bonne recherche, bien communiquée, est essentielle.

Le livre de Wei Cui The Administrative Foundations of the Chinese Fiscal State (Cambridge University Press, 2022) répond à ces attentes, brillamment.

Merci, Martin Hearson, de l’avoir porté à mon attention !

Le livre de Wei Cui allie une vaste recherche empirique et une grande ampleur intellectuelle

Comment un seul individu peut-il avoir à la fois l’occasion et la latitude de mener une vaste recherche empirique sur les données et la politique fiscales chinoises, et l’ampleur intellectuelle pour formuler ses conclusions en termes de grands contrastes entre la Chine et « l’Occident » (surtout les États-Unis) et, dans une certaine mesure, les « pays en développement » ?

Après des études à Harvard, Tufts, Yale et à l’Université de New York, Wei Cui a d’abord exercé le droit à New York, puis s’est installé à Pékin pour sept ans. Il y a enseigné et pratiqué le droit et conseillé des organisations gouvernementales chinoises en matière fiscale. Il enseigne aujourd’hui à l’Université de Colombie-Britannique. Il a donc une expérience approfondie de deux systèmes fiscaux très différents. Pendant son séjour en Chine, il semble avoir saisi avec avidité toutes les occasions de recherche qui se présentaient.

Wei Cui ne prétend pas nous livrer un tableau achevé de la manière dont la connaissance de l’administration fiscale chinoise peut enrichir notre compréhension d’autres systèmes. Il suggère plutôt que « … les découvertes issues de l’étude de l’administration fiscale chinoise peuvent enrichir considérablement l’éventail des hypothèses de sciences sociales qu’il est fructueux de tester dans l’étude de la fiscalité et du développement en général » (p. 7). Ce n’est pas le lieu d’entrer dans le détail des hypothèses possibles. Mais nous pouvons en saisir la saveur en résumant ce que Wei considère comme les principales implications de sa recherche pour les pays en développement.

Aperçus de la collecte de l’impôt en Chine : le rôle réduit des contrôles et des tribunaux

Officiellement du moins, il existe un consensus mondial remarquablement fort sur la manière d’organiser la collecte de l’impôt au niveau national. On peut le résumer en deux propositions.

• La première est qu’il incombe aux contribuables, entreprises comme particuliers, de déposer régulièrement des déclarations fiscales contenant suffisamment d’informations, comme le prévoit la loi, pour que leurs obligations fiscales puissent être calculées.
• La seconde est que l’administration fiscale est généralement censée faciliter ce processus, faire pour l’essentiel confiance aux contribuables, mais dans certaines circonstances vérifier ces déclarations par des contrôles et, si des écarts sont constatés, appliquer la loi jusqu’à infliger des pénalités, voire engager des poursuites civiles ou pénales.

Nous savons qu’en réalité, les administrations fiscales du monde entier s’abstiennent de prendre toutes les mesures possibles pour garantir que les déclarations soient pleinement conformes à la lettre absolue de la loi. Les coûts de transaction seraient très élevés. Mais la pleine conformité légale est la norme de référence, et la possibilité d’un contrôle des déclarations (à divers degrés d’intrusion) est le principal instrument utilisé pour pousser les contribuables vers la pleine conformité.

L’une des principales conclusions empiriques de Wei Cui est que, si les administrations fiscales chinoises adhèrent formellement à ce consensus mondial et parlent comme si elles utilisaient les contrôles de cette manière, elles le font en pratique rarement. Le contrôle classique n’est pas une composante significative de leur arsenal. Et traduire les contribuables en justice en est une composante encore plus mineure. En juriste écrivant largement pour des juristes, Wei Cui soutient que l’administration fiscale chinoise n’est pas régie par le droit. Elle est plutôt régie par ce qu’il appelle une forme de coordination sociale à grande échelle pilotée par l’État. Nous pouvons donner sens à cette expression en examinant une autre de ses grandes conclusions empiriques, surprenante.

Le rôle central du gestionnaire des recettes local dans l’administration fiscale chinoise

Il a découvert que le gestionnaire des recettes est central dans l’administration fiscale chinoise, et qu’une forte proportion de tous les agents du fisc occupent ce rôle. Les tâches principales d’un gestionnaire des recettes sont (a) de surveiller de près les localités et de veiller à ce que pratiquement toutes les entreprises, y compris les nouvelles et naissantes, soient immatriculées à l’impôt, puis (b) de veiller à ce que toutes les entreprises immatriculées remplissent correctement leurs déclarations courantes et les déposent dans les délais. En Chine comme dans la plupart des pays à faible revenu, les primes liées à l’atteinte d’objectifs de performance sont une composante importante de la rémunération des agents du fisc.

Mais alors que dans d’autres pays les objectifs de performance uniques ou dominants sont les niveaux de recettes collectées, en Chine la collecte effective des recettes pèse peu. Les objectifs de processus comptent davantage. Toutes les nouvelles entreprises potentiellement contribuables sont-elles immatriculées ? Quelle proportion des déclarations est déposée à temps ? Quelle proportion des avis d’imposition est payée à temps ? Combien de temps faut-il pour traiter les litiges ou apurer les arriérés ? Tels sont les critères qui déterminent le montant de la prime effectivement perçue par l’agent.

Les spécialistes de l’administration fiscale noteront que l’importance accordée au gestionnaire des recettes en Chine s’écarte du modèle mondial dominant de bonne administration fiscale résumé ci-dessus. L’un des aspects de ce modèle veut que les contacts personnels directs entre contribuables et agents du fisc, réputés favoriser la corruption, soient éliminés. Or ils sont en réalité une composante intrinsèque du système chinois. Et ce système semble fonctionner de manière acceptable, malgré ce personnalisme, son faible ancrage dans le droit, l’usage très limité du contrôle pour détecter les tentatives d’évasion, et l’absence de lien étroit entre les primes du personnel et l’atteinte des objectifs de recettes. Pourquoi ?

Coordination sociale à grande échelle pilotée par l’État : les agents du fisc représentent 10 % de tous les employés du secteur public en Chine

L’explication de Wei Cui s’organise autour de sa notion de « coordination sociale à grande échelle pilotée par l’État » : une combinaison de dispositifs sociaux, politiques et organisationnels qui fait que pratiquement toutes les entreprises paient un certain impôt, que l’évasion à grande échelle est probablement rare, et que des recettes suffisantes sont levées, le tout sans consacrer d’énormes ressources organisationnelles à l’examen détaillé des déclarations individuelles. Les composantes pratiques les plus importantes du système semblent être :

• Les gestionnaires des recettes, dont les bureaux sont très décentralisés et ancrés localement, peuvent s’assurer que presque toutes les entreprises sont identifiées et immatriculées à l’impôt.
• Les entreprises ne peuvent pas se permettre d’oublier leurs obligations fiscales. Les gestionnaires des recettes, qu’il vaudrait mieux imaginer comme des chargés de relation, veillent à ce que toutes les cases des formulaires de déclaration soient remplies, que les déclarations soient déposées en temps utile et que les avis soient rapidement payés. « … la collecte de l’impôt en Chine a une forte saveur de porte-à-porte » (p. 10)
• Les gestionnaires des recettes peuvent accomplir tout cela parce que, par rapport à presque tout autre pays, ils sont très nombreux. Le personnel de collecte de l’impôt représente plus de 10 % de tous les employés du secteur public.
• Depuis le début des années 2000, un système relativement élaboré de campagnes d’auto-inspection des contribuables a été mis en place. En substance, les autorités fiscales répondent à leurs propres estimations de l’ampleur et des sources probables des « écarts fiscaux » dans leur juridiction en déclarant des campagnes d’auto-inspection de courte durée, chacune couvrant un type particulier d’activité économique (par exemple les stations-service, le bâtiment) ou une question particulière (par exemple la collecte des retenues à la source sur les redevances). Les contribuables de la catégorie concernée sont tenus de réexaminer leurs déclarations récentes pour s’assurer qu’ils n’ont commis aucune erreur réduisant leurs obligations. Des erreurs sont effectivement découvertes et déclarées, et davantage de recettes sont collectées. Plus qu’en circonstances normales, les campagnes d’auto-inspection s’appuient sur la menace d’un examen détaillé des déclarations individuelles et de pénalités si la réponse est insatisfaisante.

Wei Cui ne prétend pas que le système d’administration fiscale chinois soit particulièrement efficient. Il présente de fait des inefficiences évidentes, dont le grand nombre d’agents du fisc, la tendance à générer de fortes proportions de déclarations formellement complètes indiquant une obligation fiscale nulle, et une certaine concurrence pour les mêmes recettes entre gestionnaires des recettes et inspecteurs des impôts. Il note aussi que le gouvernement chinois fait porter une grande partie de la charge fiscale totale sur les entreprises, notamment en collectant très peu d’impôt sur le revenu auprès de la classe professionnelle urbaine, aisée mais politiquement influente.

Si ce système comporte des éléments anciens, il n’est pas qu’un héritage du passé. En fait, à partir de 1993, le gouvernement chinois a tenté d’établir un système fiscal aux normes mondiales du type résumé ci-dessus, dans lequel des rôles centraux étaient assignés à l’auto-déclaration des contribuables, à un contrôle efficace et à la création d’un nouveau corps de conseillers fiscaux professionnels pour aider les contribuables dans leurs démarches. La réforme n’a pas fonctionné et a été discrètement abandonnée. Nous avons à la place le système évolutif que décrit Wei Cui.

Que peuvent apprendre les pays à faible revenu de la Chine ?

Beaucoup d’administrations fiscales dans le monde estimeront qu’elles n’ont rien ou presque à apprendre d’un examen plus attentif de la Chine. Je pense toutefois que c’est potentiellement très pertinent pour les administrations fiscales des pays à faible revenu dont la clientèle se compose principalement d’un petit nombre de très grandes entreprises qui versent l’essentiel des recettes collectées et d’un très grand nombre de petites entreprises qui mobilisent la plupart du temps du personnel mais génèrent peu de recettes. C’est, en gros, la situation d’une grande partie de la Chine.

Wei Cui explore, avec plus de finesse et de détail que je ne peux le reproduire ici, les énormes défis que pose la gestion, la motivation et le maintien de l’intégrité d’un grand nombre d’agents du fisc peu qualifiés, aux perspectives de promotion limitées, qui passent une grande partie de leur temps à frapper aux portes de petits contribuables. C’est un problème majeur pour les administrations fiscales des pays à faible revenu, et un problème largement balayé sous le tapis. Le regard attentif sur l’expérience chinoise réelle que l’on trouve dans ce livre pourrait être un bon moyen de le mettre au jour.

Regardez la présentation par Wei Cui de son livre et de ses conclusions

Lire d’autres travaux de l’ICTD sur la Chine

• The Rise of China and Contestation in Global Tax Governance – Martin Hearson et Rasmus Christensen
• China’s Challenge to International Tax Rules and the Implications for Global Economic Governance – Martin Hearson et Wilson Prichard