La conférence des Nations Unies sur les changements climatiques de 2022, aussi appelée conférence annuelle des Parties à la CCNUCC, ou COP27, s’est ouverte le 6 novembre à Charm el-Cheikh, en Égypte, de nombreux délégués s’attendant à des négociations encore plus difficiles que les années précédentes.
Au-delà de la question plus large de savoir comment des négociations équitables peuvent se tenir dans un pays qui restreint fortement la participation de la société civile, la publication récente de deux rapports accablants de la CCNUCC et du Programme des Nations Unies pour l’environnement (PNUE) ne pouvait que donner le ton de la conférence.
Ces rapports montrent que le monde – et les pays à revenu élevé en particulier – est encore loin d’une réduction significative des émissions de gaz à effet de serre (GES), et que, sur la trajectoire actuelle, il faut nous préparer à un dérèglement climatique plus marqué encore. D’abord parce que nous ne tenons pas les engagements pris dans les contributions déterminées au niveau national (CDN), que peu de pays ont actualisées malgré les promesses faites à la COP26 ; et parce que, quand bien même nous les tiendrions, ces engagements sont loin d’être assez ambitieux.
Ces rapports comportent deux grandes nouveautés : pour la première fois, la CCNUCC cite le colonialisme parmi les causes profondes du changement climatique ; et le rapport du PNUE reconnaît que les systèmes alimentaires devront eux aussi être traités pour que l’action climatique produise de réels effets.
Ce dernier point nourrit l’idée de replacer la nature au cœur du discours climatique, comme en témoigne aussi le rapprochement croissant entre les objectifs de la COP climat et ceux de la COP biodiversité.
La COP biodiversité, qui se tient depuis 1994, est l’équivalent moins connu – mais non moins important – de la célèbre COP climat, pour les délégués attachés à la préservation de la diversité biologique de la Terre. L’an dernier, deux institutions des Nations Unies ont publié leur premier rapport conjoint, reliant enfin la crise climatique et la crise de la biodiversité. Vu le climat politique mondial, il n’est pas surprenant que la part du colonialisme dans le changement climatique ait fortement résonné cette année chez de nombreux délégués de pays à faible revenu, pour ce que l’on a appelé la « COP africaine ».
Ces délégués ont d’ailleurs passé l’essentiel du week-end précédant l’ouverture à plaider pour l’inscription à l’ordre du jour d’une discussion sur la « compensation des pertes et préjudices », obtenue à la dernière minute. Cette inscription compte pour deux raisons principales : elle reconnaît d’abord que les dommages liés au changement climatique se produisent déjà, et qu’il faut donc cesser d’en parler au futur ; ensuite, une part disproportionnée de ces dommages pèse sur les pays à faible revenu, qui portent une responsabilité historique minime dans leurs causes et font face à d’immenses difficultés financières pour adapter leur économie aux changements déjà survenus.
On a de fait le sentiment que la COP27 se jouera sur des avancées décisives en matière de financement climatique pour les pays à faible revenu, plutôt que sur leurs plans d’atteinte de la neutralité carbone à brève échéance. Il importerait toutefois que tout nouvel engagement financier soit juridiquement contraignant, tant la crédibilité des promesses est aujourd’hui, et assez logiquement, entamée.
Car un écart important subsiste entre les 100 milliards de dollars de financement annuel promis en 2009 et les sommes effectivement mobilisées – un écart pouvant atteindre 75 milliards de dollars selon Oxfam. Selon les estimations les plus récentes de la Banque africaine de développement, le financement climatique nécessaire aux pays africains pour atteindre leurs CDN s’élève à 108 milliards de dollars par an d’ici à 2030. Ils reçoivent actuellement moins de 18,5 milliards de dollars par an d’aide publique au développement : l’ampleur du problème saute aux yeux.
Vu l’ampleur du déficit de financement et la responsabilité historique des pays à revenu élevé, les délégués de la COP27 se concentreront sur le financement international plutôt que sur la capacité des pays à faible revenu à lever des fonds sur leur territoire. Le rôle que pourraient jouer les politiques budgétaires et fiscales pour susciter des réponses à la crise climatique et environnementale ne retiendra sans doute guère l’attention, à l’exception notable de l’appel constant à adopter des taxes carbone, à supprimer les subventions aux énergies fossiles et à soutenir le déploiement des énergies renouvelables.
Déterminer le rôle des politiques fiscales dans l’action climatique
Si certains de ces objectifs sont utiles (le débat reste ouvert sur la pertinence de viser la neutralité carbone en Afrique subsaharienne), et s’il est vrai que le rendement des taxes environnementales est sans commune mesure avec les besoins actuels de financement climatique, le rôle des politiques fiscales ne doit pas être sous-estimé.
D’abord, la fiscalité est une composante essentielle de toute stratégie de politique industrielle, et celles-ci reviennent en force face à la nécessité d’accélérer une transformation économique que le marché ne produirait pas seul. Ces arguments sont plus souvent avancés dans les pays à revenu élevé que dans les pays à faible revenu, mais cela commence à changer.
Ensuite, la fiscalité pourrait aussi jouer un rôle important face à des problèmes comme le plastique à usage unique et les émissions des véhicules d’occasion, dont l’effet sur la santé des populations s’accroît.
Plusieurs pays à faible revenu ont tenté d’y répondre par une combinaison de mesures réglementaires et fiscales, avec des résultats apparemment très variables. De même, le traitement fiscal des terres agricoles et de la forêt contribue à façonner les changements d’usage des sols en zone rurale (principale source d’émissions de GES en Afrique subsaharienne), et cet été les négociations de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) sur les subventions à la pêche ont achoppé sur le traitement préférentiel des flottes largement artisanales des pays les moins avancés. Ces sujets n’ont reçu qu’une fraction de l’attention que la communauté académique a consacrée aux taxes carbone, et de nombreuses lacunes de connaissance subsistent.
Les politiques fiscales ne peuvent pas – et, pourrait-on soutenir, ne devraient pas – jouer un rôle majeur dans la résorption du déficit de financement climatique des pays à faible revenu. Ces pays n’ont pour l’essentiel pas causé la crise actuelle et des financements importants leur ont été promis pendant des années sans jamais se matérialiser. Elles peuvent en revanche contribuer à soutenir un développement économique plus durable et plus équitable dans beaucoup d’entre eux.
Mais il faut pour cela mieux comprendre comment elles interagiront avec les réalités économiques et institutionnelles très diverses de certains des pays les plus vulnérables au climat. C’est l’objet d’une partie des travaux en cours à l’ICTD, dont nous aurons grand plaisir à partager les résultats dans les mois à venir.
