Comment les taxes environnementales peuvent-elles accroître la durabilité de la croissance économique dans les pays à faible revenu ?
Les taxes environnementales peuvent être définies comme tout impôt assis sur une base dont l’impact négatif sur l’environnement est établi : droits de douane sur les matières plastiques, redevances de congestion routière ou accises sur les engrais, par exemple. Elles ont été largement promues comme un moyen de réduire les dommages environnementaux tout en levant des recettes auprès des pollueurs. Comme elles sont généralement calculées sur des produits et des volumes tangibles, elles sont aussi souvent considérées comme plus difficiles à éluder que d’autres impôts fondés sur des notions plus abstraites, ce qui en fait des instruments attrayants pour les pays à faible revenu.
La taxe environnementale la plus discutée est sans conteste la taxe carbone, prélevée sur le contenu en carbone de différents biens, fortement corrélé à la quantité de combustibles fossiles nécessaire à leur production. Les taxes carbone sont vues comme un outil essentiel de réduction des gaz à effet de serre, et leur introduction bénéficie d’un soutien quasi universel dans le monde. L’Afrique subsaharienne n’y échappe pas : les Nations unies, le Fonds monétaire international et l’OCDE ont tous encouragé, à différents moments, leur mise en œuvre dans divers pays de la région.
La taxation carbone à la rescousse : vraiment ?
Rien n’indique guère, pourtant, que les gouvernements africains y voient une priorité nationale. Selon le tableau de bord de la tarification du carbone de la Banque mondiale, seuls le Gabon et le Sénégal envisagent actuellement d’en introduire une, après celle mise en place en Afrique du Sud en 2019, qui n’a sans doute pas produit grand-chose à ce jour. Cela n’a rien de surprenant en soi, l’Afrique affichant les émissions par habitant les plus faibles du monde. Si les émissions sectorielles de l’énergie et des transports sont en hausse, l’essentiel provient du changement d’usage des terres et de la déforestation, généralement hors du champ de la taxation carbone. On pourrait soutenir que les taxes carbone peuvent encore jouer un rôle important en rendant moins attrayants les investissements dans la production fossile, mais la production d’énergies renouvelables est déjà moins coûteuse dans la plupart du continent. Ce qui freine les investissements, c’est le manque de solutions de financement, un risque perçu élevé et des subventions massives aux combustibles fossiles. De fait, trouver une voie politiquement acceptable pour réduire ces subventions et accélérer le déploiement des énergies renouvelables, qui en Afrique reste en retard sur les autres régions, sera déterminant pour assurer un développement durable sur le continent.
Cela exigera une combinaison de mesures, dont deux se détachent. Premièrement, les pays à revenu élevé devraient enfin tenir leur engagement de consacrer 100 milliards de dollars par an à la finance climatique, ce dont ils sont encore terriblement loin. Ils doivent aussi rendre opérationnel le fonds pertes et dommages arrêté à la COP27, dont la mise en place se révèle conflictuelle. Ces deux éléments seront nécessaires pour couvrir les besoins actuels de financement de l’adaptation, de l’atténuation et de la production d’énergies renouvelables dans une grande partie de l’Afrique subsaharienne. Mais, tout aussi important, c’est aussi la seule voie moralement justifiable, dès lors que les pays qui subissent le plus durement les dommages du changement climatique sont ceux qui y ont le moins contribué : seule l’Afrique du Sud figure parmi les 20 premiers émetteurs historiques de gaz à effet de serre. Deuxièmement, les recettes actuellement affectées aux subventions aux combustibles fossiles, qui profitent principalement aux ménages les plus aisés, doivent être redirigées vers un accès abordable à l’énergie moderne pour les ménages à faible revenu, ce qui est notoirement difficile, mais réalisable.
Si les taxes carbone peuvent encore jouer un rôle à moyen terme en Afrique subsaharienne, elles ne contribuent à lever aucun de ces deux obstacles, et les gouvernements africains ne devraient pas consacrer le peu de capital politique dont ils disposent pour la réforme fiscale à des mesures dépourvues de bénéfices environnementaux ou budgétaires immédiats. Cela semble avoir été implicitement reconnu au récent Sommet africain sur le climat à Nairobi, où la déclaration finale appelle à une taxation carbone mondiale, complétée par une taxe sur les transactions financières, plutôt que de s’engager à introduire des taxes carbone nationales. L’approche est bien plus logique, et c’est aussi pourquoi des dispositifs tels que le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières récemment adopté par l’Union européenne devraient examiner avec soin le traitement réservé aux pays les moins avancés.
Si les données restent rares, le dispositif étant très récent, les premières analyses suggèrent que certains pays à faible revenu, comme le Mozambique, souffriront sensiblement de son introduction. Il est en outre fort douteux que cette approche crée, dans les pays concernés, la bonne volonté particulière nécessaire pour faire passer des réformes aussi complexes qu’une taxe carbone : elle pourrait bien produire l’effet inverse. Si l’Union européenne n’agit pas pour exonérer les pays les moins avancés, ou ne décide pas de rediriger les recettes tirées de ce groupe de pays vers le lieu d’origine des exportations, le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières accroîtra les inégalités internationales au lieu de les réduire.
Alors, les taxes environnementales ne peuvent-elles rien faire ?
Cela ne signifie pas que les politiques budgétaires ne peuvent contribuer à traiter les enjeux de développement et d’environnement en Afrique subsaharienne, mais plutôt que les enjeux auxquels elles peuvent contribuer ne sont pas ceux qui retiennent aujourd’hui le plus l’attention. Ainsi, la fiscalité peut servir à lutter contre la pollution urbaine issue d’une mauvaise gestion des déchets et du vieillissement du parc automobile, et s’inscrire dans la palette de mesures visant une gestion forestière non durable. Autant de problèmes pressants sur le continent. La pollution de l’air est l’une des principales causes de mortalité prématurée sur le continent, et elle est fortement liée à la place de la biomasse dans le bouquet énergétique des ménages à faible revenu, elle-même cause de déforestation, tandis que le vieillissement du parc automobile entraîne de fréquents accidents mortels de la route. De même, une mauvaise gestion des déchets est liée à divers problèmes de santé en milieu urbain, avec le brûlage des déchets en bord de route ou leur consommation par des animaux, l’un et l’autre susceptibles de réintroduire les déchets dans la chaîne alimentaire.
De fait, des travaux récemment achevés indiquent qu’il s’agit là des domaines où les décideurs africains eux-mêmes estiment que la fiscalité pourrait aider. Ainsi, moduler les droits de douane pour décourager l’acquisition de véhicules d’occasion pourrait être relativement simple et ne serait probablement pas régressif dans une région où la possession d’une voiture reste considérée comme un bien de luxe. Cela peut se combiner à des taxes sur la propriété des véhicules, quasi absentes du continent, dont les recettes peuvent être affectées à l’offre de transports publics pour les nombreux citadins pauvres.
Les taxes ont aussi été la principale source de financement de l’élimination des déchets dans les pays à revenu élevé, mais elles restent extrêmement rares sur le continent. Lorsqu’elles existent, elles prennent généralement la forme de redevances forfaitaires, donc intrinsèquement régressives, ce qui aggrave encore l’impact sur les ménages à faible revenu, déjà plus exposés aux conséquences sanitaires d’une mauvaise élimination. Une façon plus progressive d’améliorer la gestion des déchets consisterait à les adosser au taux, souvent progressif, de l’impôt foncier, ou à des surtaxes sur les factures d’eau et d’électricité, même s’il faut tenir compte des faibles taux de recouvrement des compagnies d’électricité africaines et des problèmes de couverture et d’équité des systèmes d’impôt foncier.
La quête d’une rationalisation du traitement fiscal des forêts en zone tropicale est longue et peu couronnée de succès, mais de nouvelles approches continuent d’être proposées. Les données disponibles indiquent que réduire la capacité des élites à extraire une rente illégale du secteur sera un élément clé de ce processus, de même que la conception des forêts comme des actifs à valeur de long terme, plutôt que comme une source de recettes publiques rapides. Toutefois, élargir l’accès à l’énergie moderne et rendre les denrées de base abordables pour les ménages à faible revenu importera tout autant que réparer les systèmes de fiscalité forestière, compte tenu du fait que la production de charbon de bois et l’extension des terres agricoles demeurent des moteurs clés de la déforestation sur le continent.
Une taxation environnementale juste, au niveau national comme international
Le système fiscal peut et doit servir à traiter les enjeux environnementaux, mais il importe de veiller à ce que cela ne se fasse pas au détriment de sa progressivité. Compte tenu de la forte dépendance des ménages à faible revenu aux ressources naturelles, conjuguée à la capacité souvent limitée des gouvernements africains à fournir un soutien direct, les considérations environnementales et budgétaires devraient être soigneusement mises en balance avec les considérations socio-économiques dans le processus décisionnel. Certains des exemples présentés ci-dessus montrent qu’il existe divers cas théoriques où la fiscalité peut contribuer à réduire les dommages environnementaux tout en faisant supporter aux citoyens les plus aisés une charge appropriée. C’est par exemple le cas de la taxation des véhicules privés dont les recettes sont affectées au financement des transports publics, ou des taxes de gestion des déchets qui augmentent progressivement avec la valeur des biens ou la consommation d’énergie et d’eau.
Une approche similaire devrait également s’appliquer sur la scène internationale. Les pays à revenu élevé feraient bien de se rappeler qu’ils sont à l’origine de la crise climatique, et qu’ils ne devraient pas faire injustement peser sur les pays à faible revenu la charge d’en affronter les conséquences, y compris en les contraignant à adopter des mesures inadaptées à leur contexte.
Ce billet a été initialement publié par Tax Justice Network.
