Les pays abordent différemment la transparence sur les contribuables. En Norvège, le revenu et les impôts de chacun sont publiés dans des « listes fiscales » annuelles. Dans la plupart des pays, les informations de votre déclaration sont strictement confidentielles et réservées à l’administration. Ces dernières années, les États ont convenu d’échanger davantage d’informations entre eux : contenu des comptes bancaires, déclarations pays par pays des multinationales, propriété des sociétés, rescrits fiscaux. De nombreuses organisations de la société civile et certains parlementaires estiment qu’il faudrait aller plus loin et rendre publiques certaines de ces informations. De grands espoirs sont placés dans l’idée que cela permettrait d’accroître la mobilisation des ressources intérieures dans les pays en développement. Mon document de travail Beneficial Openness? (publié récemment par le Chr. Michelsen Institute en Norvège) examine deux des idées les plus emblématiques en matière de transparence financière :
- La publication obligatoire des déclarations pays par pays des multinationales
- Les registres publics des bénéficiaires effectifs (qui détient les sociétés et les trusts)
De manière générale : peser les bénéfices et les coûts de la transparence publique
L’argument général en faveur de la transparence et du gouvernement ouvert (des statistiques environnementales aux budgets publics) est que l’accès à l’information améliore la décision et constitue un pilier de la redevabilité démocratique. Rendre publiques davantage d’informations peut renforcer la confiance et permettre aux citoyens d’examiner l’action des institutions. Mais l’information publique porte souvent sur des personnes et des entreprises, qui ont des attentes légitimes en matière de vie privée et de confidentialité. Une information confuse peut en outre réduire la confiance dans les systèmes qu’elle prétend renforcer. La question centrale est donc : où tracer la ligne entre ce qui doit rester privé et ce qui doit être public ?
L’article propose un cadre général pour apprécier les bénéfices et les coûts potentiels d’une transparence imposée dans différents domaines.
Mécanisme de transparence : bénéfices et coûts
| Bénéfices : efficacité au regard de l’objectif | Coûts et effets négatifs |
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La déclaration pays par pays
À partir de cette année, les grandes multinationales devront déposer des déclarations pays par pays indiquant leur chiffre d’affaires, leurs bénéfices, leurs effectifs et les impôts acquittés dans chaque juridiction où elles opèrent. Ces résumés complètent les milliers de pages de déclarations transmises confidentiellement aux administrations nationales. Ils sont conçus comme un outil d’évaluation des risques destiné à orienter les contrôles et seront échangés entre administrations, sans être rendus publics. De nombreuses organisations de la société civile, ainsi que certains responsables politiques et la Commission européenne, plaident pour leur publication, afin que les citoyens voient par eux-mêmes ce que paient les multinationales. Les professionnels de la fiscalité sont moins enthousiastes : ces données agrégées risquent selon eux d’être mal interprétées, nourrissant accusations, malentendus et démentis, donc la défiance et l’affaiblissement du consentement à l’impôt. Les États-Unis et l’Allemagne s’y sont vivement opposés lors de l’élaboration du programme BEPS, et en France la mesure a été jugée inconstitutionnelle. Le Royaume-Uni a toutefois adopté en 2016 une loi de finances comportant un amendement permettant d’imposer à l’avenir une publication pays par pays.
Le débat sur l’utilité de cette publication n’a pas besoin de rester purement hypothétique. Plusieurs rapports ont cherché à analyser le comportement fiscal des entreprises à partir de données pays par pays déjà publiques : ceux des eurodéputés Verts européens, d’ONG françaises et d’Oxfam exploitent les données publiées par les institutions financières européennes au titre de la directive CRD IV, tandis que le groupe Verts/ALE au Parlement européen a publié une analyse comparable d’Inditex (le groupe espagnol de prêt-à-porter propriétaire de Zara).
Ces rapports adoptent tous une approche voisine, comparant les ratios de bénéfices, de chiffre d’affaires, d’effectifs et d’impôts selon les pays, et leurs auteurs estiment qu’ils démontrent un transfert de bénéfices. Oxfam soutient que « les 20 plus grandes banques européennes enregistrent environ un euro de bénéfice sur quatre dans des paradis fiscaux » (entendant surtout par là Hong Kong, le Luxembourg, la Belgique, l’Irlande et Singapour, plutôt que de petites îles ou des juridictions à taux zéro). Ils relèvent que le ratio bénéfice/chiffre d’affaires y est environ deux fois plus élevé et le bénéfice par salarié trois fois supérieur, et en concluent à un transfert de bénéfices, ces chiffres étant « disproportionnés au regard du niveau probable d’activité économique réelle ». De même, le rapport sur Inditex interprète la centralisation aux Pays-Bas, en Irlande et en Suisse de fonctions commerciales rentables (aménagement des magasins, approvisionnement, commerce en ligne) comme de l’« évitement agressif ».
Ces travaux montrent les limites et les difficultés de l’analyse des déclarations pays par pays, ou peut-être simplement une divergence de vues sur ce qui constitue un « évitement agressif ». Les activités bancaires allant de la banque de détail à la banque privée, à l’assurance et à la banque d’investissement, il n’est pas surprenant que certains domaines soient plus rentables et moins intensifs en effectifs que d’autres. De même, le rapport sur Inditex reflète une interprétation bien plus large de l’« évitement agressif » que celle retenue par beaucoup de professionnels, d’agents du fisc, de législateurs et même de certaines organisations de la société civile. Il n’existe aucun consensus sur le caractère contraire à l’éthique ou artificiel du versement de redevances à une filiale néerlandaise, de la localisation du commerce en ligne en Irlande ou du pilotage des achats depuis la Suisse.
Dans chaque cas, des régimes fiscaux favorables ont probablement influencé ces choix d’implantation, mais de simples ratios ne suffisent pas à établir un transfert artificiel de bénéfices. Ces premières expériences plaident pour une discussion analytique soigneuse et ouverte sur les espoirs, les craintes et les premiers enseignements de l’usage de ces données ; faute de quoi praticiens, militants et médias continueront de se parler sans s’entendre, rendant le public toujours plus cynique et toujours plus perdu.
Les registres publics des bénéficiaires effectifs
La transparence sur les bénéficiaires effectifs vise avant tout à empêcher l’usage de « sociétés anonymes » pour faciliter la criminalité financière transnationale : grande corruption, fraude fiscale, contournement de sanctions, financement du terrorisme, blanchiment. Les États se sont engagés à rendre accessibles aux autorités compétentes du monde entier des informations adéquates, exactes et à jour sur la propriété effective et le contrôle des « personnes morales ».
Les registres publics sont une approche de plus en plus populaire : le Royaume-Uni, la Norvège, les Pays-Bas et 11 autres pays en développent, et le Parlement européen a voté en ce sens. Le projet Open Ownership a récemment lancé un registre mondial des bénéficiaires effectifs, qui rassemblera ces sources en un jeu de données liées, interrogeable par nom de personne et de société. Mais ces registres centraux ne sont pas le seul moyen de tenir cet engagement. L’autre grande approche consiste à imposer aux prestataires de services aux sociétés de vérifier l’identité réelle des propriétaires et de mettre cette information à la disposition des forces de l’ordre, des tribunaux et des régulateurs.
Cette seconde approche a l’avantage d’inclure une vérification, alors que les registres centraux sont généralement des archives passives fondées sur des déclarations sur l’honneur. Escrocs et kleptocrates sont les moins enclins à y déclarer honnêtement. Le rapport de la Banque mondiale « Puppet Masters: How the Corrupt Use Legal Structures to Hide their Stolen Assets and What to do About It » concluait qu’exiger des prestataires qu’ils collectent et vérifient l’information est plus efficace que de se fier à une déclaration spontanée dans un registre central.
Les registres publics déclaratifs sont relativement peu coûteux à exploiter, surtout dans un pays disposant déjà d’un registre des sociétés en ligne, puisqu’il suffit d’ajouter quelques champs à un formulaire existant. Ils offrent un accès universel à l’information et la perspective de « nombreux yeux » pour vérifier les données. D’autres options existent : combiner un registre central avec la vérification par les prestataires (comme à Jersey), ou renforcer la capacité du greffe (ou de l’administration fiscale) à contrôler par sondage.
L’article présente ces différentes options et en examine les avantages et inconvénients : qualité de l’information, facilité d’accès pour les autorités, coût, effets sur la vie privée, et risque de créer un faux sentiment de sécurité en encourageant une vigilance fondée sur des informations non vérifiées.
Éviter la transparence pour elle-même
La transparence est en général une bonne chose. Cela ne veut pas dire qu’elle est toujours la meilleure solution. Il existe de solides arguments en faveur de la publication des paiements versés aux États par les entreprises extractives, ainsi que des bénéficiaires effectifs et des contrats dans la commande publique et les concessions extractives. Mais il n’en découle pas nécessairement un argument en faveur d’une transparence publique généralisée. Si les obligations de publication sont mal ciblées, la transparence risque de devenir une roue de hamster : on peut toujours réclamer des informations plus détaillées et plus larges sans se rapprocher de l’objectif final, à savoir des institutions publiques plus réactives, des marchés plus efficaces, des institutions dignes de confiance et un contrat social plus solide. Des solutions simples et claires aident les problèmes complexes à gagner un élan politique et public. Mais si la transparence est un moyen, nous ne devons pas laisser tel ou tel mécanisme devenir si emblématique qu’il se transforme en fin en soi jamais interrogée.
