Avec la pandémie de Covid-19, des changements qui prendraient ordinairement quelques années s’opèrent en quelques mois. L’essor du commerce en ligne et l’adoption de la visioconférence, par exemple, se sont accélérés très vite. Cette caractéristique propre aux crises – leur capacité à accélérer des tendances autrement lentes – peut être mise à profit par ceux qui cherchent à produire un changement positif, offrant une rare lueur dans une période sombre et difficile.
La fiscalité est l’un des domaines où cela s’applique. Ce faisant, ils peuvent rapidement constituer un capital de confiance qui portera ses fruits longtemps, sous la forme d’un meilleur civisme fiscal. À l’inverse, si les gouvernements passent à côté de ce moment historique, l’atteinte portée à leur légitimité pourrait bien réduire le consentement volontaire à l’impôt et amputer les recettes fiscales bien après la fin de la pandémie.
Selon le programme Innovations in Tax Compliance de la Banque mondiale, les gouvernements disposent de trois leviers pour améliorer le civisme fiscal : le contrôle, la facilitation et la confiance (« E-F-T »). Renforcer le contrôle rend plus difficile l’évitement des obligations fiscales, tandis qu’améliorer la facilitation rend plus simple de s’en acquitter. Enfin, les contribuables s’acquittent plus volontiers de l’impôt lorsqu’ils ont confiance dans le fait qu’il sera dépensé de manière efficace et équitable.
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Phase 1 : le soutien d’urgence
Comme on l’a vu dans la première phase de la pandémie, les recettes fiscales ont fortement reculé dans le monde entier : les administrations ont accordé des reports de paiement, les entreprises ont enregistré des bénéfices plus faibles du fait des confinements, et les particuliers ont perçu moins de revenus en raison des fermetures obligatoires. De nombreux gouvernements ont en outre accordé des allégements aux ménages et aux entreprises : accélération des remboursements, remise de pénalités, réduction des activités de contrôle. L’Afghanistan a ainsi accordé aux entreprises un report exceptionnel du paiement de la taxe sur les recettes d’entreprise de mars à mai 2020, tandis que la Géorgie a suspendu six mois l’impôt sur le revenu des personnes aux salaires très faibles.
Si ces mesures parviennent à convaincre les contribuables que l’État est à leurs côtés pendant la récession, ils seront plus enclins à respecter leurs obligations fiscales, voire à soutenir une hausse de l’impôt une fois la crise passée. L’inverse est également vrai : des contribuables qui s’estiment lésés soutiendront moins volontiers, à l’avenir, des prélèvements plus lourds ou des mesures de contrôle. Il est donc crucial que les allégements soient répartis équitablement, ce qui suppose d’aider les petites entreprises et les ménages vulnérables, et pas seulement de « sauver » les grandes entreprises.
Dans le même temps, les administrations fiscales doivent tout faire pour que la charge fiscale n’augmente pas réellement pendant cette phase, en particulier pour les plus pauvres : les ressources étant réorientées vers la réponse à la Covid-19, les paiements (informels) exigés pour accéder aux services peuvent augmenter, surtout à l’échelon local, comme cela a pu se produire en Sierra Leone pendant l’épidémie d’Ebola. Certains pays introduisent au contraire des impôts ou contributions temporaires sur les classes aisées et moyennes supérieures.
Phase 2 : la restructuration
Dans la phase de restructuration, les gens retournent au travail et l’activité économique repart, quoique sous de nouvelles contraintes. Les gouvernements chercheront à resserrer le contrôle pour combler les pertes de recettes. Ils devraient pourtant résister à la tentation d’alourdir la charge trop fortement et trop tôt, au risque d’étouffer une économie convalescente. Une stratégie centrée sur le contrôle et peu attentive à la facilitation ou à la confiance pourrait se retourner contre eux. Des objectifs de recettes trop durs peuvent ainsi inciter les agents à pressurer une base fiscale déjà dévastée, nourrissant le ressentiment et freinant la croissance.
Les gouvernements devraient au contraire voir loin et bâtir sur le capital de confiance accumulé dans la première phase, décisif pour obtenir un meilleur civisme fiscal dans la troisième. Une stratégie possible consiste, pour les administrations fiscales, à adopter un plan de communication reliant explicitement les mesures temporaires de la phase 1 à la nécessité d’un retour progressif de l’impôt dans les phases 2 et 3, en insistant sur le partenariat entre contribuables et État. Par ailleurs, les mesures de facilitation introduites lors de la première phase qui font gagner du temps aux contribuables, comme l’extension des services en ligne, devraient être conservées lorsqu’elles gardent du sens au-delà de la crise.
Phase 3 : une reprise résiliente
Dans la phase de reprise, l’économie devrait repartir lentement. Les gouvernements chercheront alors vraisemblablement à réduire les déficits budgétaires, en augmentant les impôts ou en élargissant l’assiette. S’ils ont mis à profit les deux premières phases pour asseoir leur légitimité et gagner la confiance des contribuables, des taux plus élevés et une réduction des exonérations ont de bonnes chances d’être largement acceptés.
Augmenter l’impôt sera plus facile si la démarche s’accompagne d’une stratégie de construction de la confiance. Il faut résister à la tentation d’étendre l’assiette à l’économie informelle, ce secteur ayant été particulièrement frappé par la crise. Mieux vaut améliorer l’équité du système fiscal, par exemple en fermant les failles nationales et internationales dont bénéficient les particuliers très fortunés et les entreprises. Les mesures fiscales qui contribuent à une « reprise verte », comme la taxe carbone, ont également de bonnes chances d’être largement soutenues.
En somme, cette période difficile n’est peut-être pas sans contrepartie. Si les gouvernements savent saisir cette rare occasion de redéfinir le contrat fiscal par une fiscalité intelligente et soigneusement équilibrée, ils peuvent bâtir avec les citoyens une relation plus coopérative, et un changement durable.
Ce texte a d’abord été publié sur le blog Governance for Development de la Banque mondiale, ici.
