Combler les manques, en payer le prix : ce que la Sierra Leone nous apprend de l’effet d’une épidémie sur la fiscalité locale, les services publics et les pauvres

Avec plus de 16 000 décès dans le monde et un nombre de cas qui augmente chaque jour, les effets désastreux du nouveau coronavirus (COVID-19) se font déjà sentir. À mesure que le virus se propage, son impact humain dans les pays du Sud pourrait être catastrophique, en pesant sur des systèmes de santé fragiles et sous-financés. Les conséquences économiques seront elles aussi dévastatrices : les premières estimations prévoient un manque à gagner de 220 milliards de dollars dans les pays en développement (hors Chine) et une baisse du PIB d’au moins 25 milliards de dollars en Afrique.

Bien que secondaire par rapport à l’urgence sanitaire, la question de l’effet de la pandémie sur les recettes fiscales des pays du Sud mérite d’être posée : ces recettes sont essentielles pour financer les services publics et atteindre les objectifs de développement durable. Si les gouvernements s’attendent à perdre des recettes de diverses sources, la fiscalité locale est particulièrement vulnérable et touche une part plus importante des contribuables des pays à faible revenu que les impôts directs de l’État central ou les taxes sur le commerce.

L’expérience catastrophique de l’épidémie d’Ebola en Sierra Leone, qui y a tué plus de 3 900 personnes, offre une étude de cas précieuse sur les effets subis par les recettes des collectivités locales et par les charges fiscales des citoyens ordinaires. Les effets économiques indirects de la crise ont été considérables : perte de moyens de subsistance, incapacité des pouvoirs publics à financer les services de base, et report sur les individus et les communautés d’une part plus lourde du coût des biens publics.

Aucun cas de COVID-19 n’a encore été signalé en Sierra Leone, mais la Guinée et le Liberia voisins en comptent et, comme l’a déclaré le président Bio la semaine dernière lors d’une allocution nationale, « la question n’est plus de savoir si le coronavirus arrivera en Sierra Leone, mais QUAND ».

Anatomie de l’effet d’une épidémie sur les recettes des collectivités locales

En Sierra Leone, les recettes fiscales locales ont sans surprise reculé pendant l’épidémie d’Ebola. Les pertes ont été assez faibles en valeur absolue, mais leur effet a été considérable au vu du point de départ. De 2005 à 2017, les collectivités locales ont en effet collecté en moyenne 17 cents de recettes fiscales par habitant : si peu qu’elles pouvaient à peine couvrir leurs frais administratifs de base. Et la situation est bien pire hors de la zone occidentale, aux recettes relativement élevées (la capitale, Freetown, et le district rural qui l’entoure). Dans les provinces, où vivent 79 % de la population, les recettes fiscales locales n’ont atteint en moyenne que 6 cents par habitant et par an sur la même période. À ce niveau, toute perte de recettes peut avoir des effets dévastateurs sur la gouvernance locale et la fourniture de services.

Les impôts et recettes locaux ont diminué pour trois raisons principales :

1. Certaines recettes locales ont simplement disparu du fait des confinements économiques et des mesures de distanciation. Les marchés ont été fermés pendant la crise, privant les autorités de la possibilité de percevoir droits de place et loyers dans certaines zones. C’est important : les droits de marché représentaient en moyenne 23 % des recettes locales totales de 2005 à 2016. Face à la COVID-19, l’État sierra-léonais et les collectivités prennent actuellement des mesures préventives susceptibles de limiter de la même manière l’activité économique et imposable, notamment en restreignant les horaires des marchés et du commerce de rue et en interdisant les rassemblements de plus de 100 personnes. Ces mesures ne devraient que se durcir.
2. Avec la fermeture des écoles, des marchés et de nombreux commerces pendant la crise d’Ebola, beaucoup de citoyens se sont trouvés en grande difficulté économique. En réponse, les collectivités locales ont accordé une amnistie de fait sur l’impôt local le plus couramment acquitté : la capitation levée sur tous les adultes. Lors de mes entretiens avec des responsables locaux, j’ai constaté que cela reposait en partie sur des justifications d’économie morale : il n’était tout simplement pas juste de faire payer les gens. Des justifications semblables ont été avancées pour expliquer la non-perception d’autres impôts locaux, la souplesse dans l’application étant une réponse normale, quoique improvisée et informelle, à la situation économique.
3. Faute d’infrastructure en ligne pour l’établissement et le paiement de l’impôt, beaucoup de prélèvements locaux sont devenus trop risqués à collecter. Pour l’impôt foncier, par exemple, les avis sont remis en main propre à chaque bien et tous les paiements doivent être effectués en personne, à la banque ou au bureau de la collectivité. L’interaction en face à face passe alors d’un simple désagrément, et d’un risque pour la redevabilité en temps normal, à un risque sanitaire majeur en période de contagion.

Une crise publique alourdit les charges individuelles

Tandis que la collecte locale s’effondrait pendant la crise d’Ebola, les citoyens n’ont pas été pour autant soulagés de leurs charges. Les Sierra-Léonais contribuent en effet largement à la fourniture de biens publics et à la mobilisation communautaire par des redevances d’usage et une fiscalité informelle, et doivent le faire davantage encore quand les services locaux sont sous-financés.

Le système de santé publique sierra-léonais est cruellement sous-financé, une part importante de son financement provenant de redevances d’usage. Non seulement cela dissuade les personnes à faible revenu de recourir aux soins, mais cela signifie que les individus en financent une part significative. Les dispensaires publics emploient souvent des infirmiers et des personnels qui ne sont pas rémunérés par l’État ou le sont avec retard, d’où la pratique courante de frais supplémentaires, de pots-de-vin ou de « cadeaux » non monétaires de fait exigés pour accéder aux soins et aux médicaments essentiels. Dans une enquête menée en 2017 auprès de contribuables de l’est et du nord du pays, j’ai ainsi constaté que plus d’un cinquième des personnes avaient effectué des paiements informels à des médecins ou des infirmiers dans l’année écoulée, et que plus d’un cinquième avaient fourni du travail pour la construction ou l’entretien d’établissements de santé.

Dans le même temps, les financements des bailleurs, pendant et immédiatement après l’épidémie, se sont détournés de services publics comme l’éducation au profit des besoins humanitaires et sanitaires d’urgence. Nécessaire de toute évidence, ce redéploiement a néanmoins reporté sur les individus et les communautés le financement des biens et services publics locaux : écoles, enseignants, puits.

Cette charge supplémentaire est régressive

Transférer de l’État vers les citoyens la responsabilité financière des services essentiels, de la gouvernance et des infrastructures publiques produit des résultats inéquitables : le degré et la qualité de l’accès aux biens publics dépendent de la richesse relative de chaque zone, et l’accès aux biens essentiels de la capacité à payer. De plus, les redevances d’usage et les impôts informels étant généralement perçus à taux forfaitaire, ils sont massivement régressifs, et mes travaux montrent en outre que leur poids est nettement plus lourd pour les femmes.

Les communautés ont aussi porté une grande part de la réponse à la crise

Malgré l’afflux massif d’aide internationale pendant la crise d’Ebola, les individus et les communautés ont largement contribué à la réponse. Les autorités traditionnelles ont joué un rôle central dans l’endiguement, en adoptant des règlements à l’échelle des chefferies pour restreindre les déplacements et les activités ; les traçeurs communautaires ont été décisifs pour identifier les personnes à risque ; et les patrouilles locales ont été essentielles pour limiter les mouvements dans les zones les plus touchées et entre elles. Si, dans certaines zones, les chefs ont reçu un soutien international important, ils ont aussi compté sur le travail et les contributions communautaires pour appuyer la mobilisation locale. Comme me l’a expliqué un président de conseil de district au cours de mes recherches, l’essentiel de l’effort a été « autofinancé, par… la population ».

La charge a été aggravée par le fait, regrettable, que des millions de fonds d’urgence ont disparu, laissant sans rémunération les agents et les équipes de première ligne, dès lors tributaires du soutien et des contributions de la communauté. Ces contributions, si elles ont alourdi la charge des gens ordinaires dans une période difficile, ont été au cœur de la mobilisation communautaire qui a finalement permis au pays de vaincre l’épidémie.

Enseignements pour la COVID-19

La pandémie actuelle est inédite à bien des égards, mais dans les pays du Sud elle aura probablement, elle aussi, de lourds effets sanitaires directs, en vies perdues, et des effets économiques indirects : pertes de moyens de subsistance, incapacité des États à financer les services de base. Si la santé publique et la sécurité priment évidemment, l’épidémie d’Ebola en Sierra Leone montre combien les effets négatifs pour les populations vulnérables s’aggravent lorsque les collectivités doivent réduire les services et que les individus supportent de fait une part plus lourde du coût des biens publics, par des redevances d’usage et des impôts informels.

Si la première priorité des décideurs internationaux est d’endiguer la pandémie, ils peuvent aussi tirer de précieux enseignements de l’expérience ouest-africaine d’Ebola pour limiter, à court et à long terme, le coût réel pour les citoyens des pays en développement :

1. Débloquer d’urgence des financements de réponse à la crise. La réponse internationale à la crise d’Ebola a tardé à arriver, alors que l’épidémie était déjà hors de contrôle. Le FMI et la Banque mondiale ont annoncé respectivement 50 milliards et 14 milliards de dollars de financements mondiaux, mais il en faudra bien davantage, et vite, sous forme de dons et de prêts à taux faible ou nul, non seulement pour répondre à l’urgence sanitaire mais aussi pour amortir les effets économiques.
2. Mesurer les effets pour ajuster la réponse. Un suivi systématique de la crise est indispensable pour permettre aux gouvernements de cibler leur soutien et d’atténuer les effets les plus sévères pour les groupes vulnérables. Pendant l’épidémie d’Ebola, par exemple, des chercheurs ont utilisé les bases d’échantillonnage existantes pour mener des enquêtes par téléphone mobile, recueillant presque en temps réel des données sur les ménages et les entreprises les plus en difficulté. La volonté et la capacité des bailleurs et des chercheurs à faire preuve de la même agilité et à adapter leurs programmes à de nouveaux objectifs urgents de collecte seront déterminantes pour mesurer et traiter systématiquement les effets de la COVID-19.
3. Investir dès maintenant dans les systèmes de santé. Les leçons d’Ebola ne se sont malheureusement pas traduites par les investissements nécessaires dans les systèmes de santé publique et la préparation aux pandémies. Seules 3 % des recommandations internationales de financement de la préparation ont été mises en œuvre par la communauté internationale, et 50 % n’ont connu que peu ou pas de progrès. Une étude de la Banque mondiale estime à 1,69 dollar par habitant en moyenne le coût d’une préparation adéquate dans les pays à revenu faible et intermédiaire. À long terme, cela suppose que les pays renforcent l’équité de leur fiscalité afin d’assurer un financement durable de la santé publique et des autres biens essentiels. Faute de quoi, comme le montrent mes travaux, ce sont les individus et les communautés qui combleront les manques, et qui en paieront le prix.

Rhiannon McCluskey, responsable de la valorisation de la recherche et de la communication à l’ICTD, a apporté une contribution précieuse à la rédaction de ce blog.