Payer sur résultats pour la mobilisation des ressources intérieures ? Trois difficultés majeures

Nancy Lee, du Center for Global Development (CGD), a récemment publié un texte plaidant pour un « sursaut de soutien » à la mobilisation des recettes intérieures dans les pays à faible revenu et pour une réorganisation profonde de l’aide des bailleurs dans ce domaine. La proposition est stimulante, mais se heurtera vraisemblablement à de très sérieux obstacles pratiques. Nous cherchons ici à les examiner de plus près, pour nourrir la réflexion.

La proposition

L’aide actuelle à la mobilisation des recettes est dominée par des prêts par projet. Des fonds et une assistance technique soutiennent des réformes convenues à l’avance, l’appui se poursuivant tant que les grands objectifs sont atteints. Nancy Lee propose au contraire de basculer vers un financement fondé sur les résultats, du type « Program-for-Results » (Banque mondiale) ou « Cash on Delivery » (CGD). L’idée centrale est que, en passant par les banques multilatérales de développement, les bailleurs offrent aux pays bénéficiaires des incitations financières à produire des résultats, et à trouver eux-mêmes les meilleurs moyens d’y parvenir, en s’engageant à verser les fonds une fois des cibles prédéfinies atteintes et vérifiées. Cette modalité est entrée massivement dans l’aide au développement avec la création du Millennium Challenge Fund et de la Millennium Challenge Corporation par le Congrès américain en 2004.

L’intérêt d’une telle approche pour la mobilisation des ressources intérieures tient en partie au fait que, comme nous l’avons écrit ailleurs, les obstacles à la réforme fiscale dans les pays à faible revenu sont souvent bien plus politiques que techniques ou financiers. Citons une collecte, une gestion et un partage plus efficaces des données au sein des administrations fiscales, une plus grande transparence sur l’octroi des exonérations et un meilleur recouvrement des arriérés. Dans ces cas, ce qu’il faut, c’est une action gouvernementale déterminée, et non d’abord de l’argent ou de l’expertise. C’est précisément dans ces circonstances qu’un financement sur résultats peut avoir du sens.

Comme le note Nancy Lee, cette approche se heurte toutefois à d’importantes difficultés pratiques. Nous pensons qu’elles sont plus lourdes qu’il n’y paraît et devront être sérieusement traitées avant que la proposition devienne praticable. Nous en distinguons trois grands ensembles.

Problèmes de mesure et de suivi

Nancy Lee propose raisonnablement de mesurer les progrès par le ratio recettes fiscales / PIB. Elle note cependant qu’« une évaluation rigoureuse des résultats fiscaux, peut-être par des auditeurs privés indépendants […] serait indispensable ». Ce problème de mesure et de suivi peut se révéler plus lourd qu’il n’y paraît, pour plusieurs raisons :

1. L’exactitude du ratio dépend de la mesure exacte des recettes et du PIB. Un ratio officiel peut augmenter grâce à de meilleures performances fiscales, mais aussi en raison d’une sous-estimation croissante du PIB. Ce n’est pas une inquiétude théorique. Ces dix dernières années, plusieurs cas, à commencer par le Ghana et le Nigeria, ont montré que des ratios apparemment en forte hausse s’expliquaient par une sous-estimation croissante du PIB.
2. Presque toutes les administrations fiscales des pays à faible revenu sont pilotées, évaluées et souvent récompensées par leur gouvernement sur la base d’une seule statistique : l’atteinte de leur objectif annuel de collecte. Beaucoup sont déjà fort habiles à « jouer » avec ces objectifs. Un outil majeur est la « coopération » avec les grands contribuables, notamment les banques, pour déplacer des encaissements d’un exercice à l’autre : encaisser des acomptes lorsque l’objectif risque de ne pas être atteint, différer des créances lorsqu’il risque d’être dépassé. Le calendrier du recouvrement des arriérés et des remboursements de TVA offre des marges comparables. Un suivi externe intensif, intrusif et coûteux serait sans doute nécessaire pour dissuader les gouvernements de participer à ces jeux afin d’atteindre les cibles convenues avec les bailleurs.
3. Il faut s’entendre sur la définition des « recettes fiscales ». La question principale est leur distinction d’avec les « recettes non fiscales », les deux formant les « recettes totales ». Les discussions sur cette distinction, y compris à propos du financement des objectifs de développement durable, sont souvent approximatives. L’écart entre « recettes fiscales » et « recettes totales » peut être substantiel : les premières représentent généralement 80 à 90 % des secondes. Or les pratiques d’affectation comptable sont souvent opaques et hétérogènes. Les difficultés portent surtout sur les cotisations sociales, certaines recettes locales et, bien plus important pour plusieurs pays à faible revenu, les recettes tirées de l’extraction des ressources naturelles. En principe, les redevances versées par une société minière à l’État sont des « recettes non fiscales », tandis que l’impôt sur les sociétés est une « recette fiscale ». Là encore, contribuables et collecteurs disposent d’une large marge pour s’entendre et jouer avec les cibles. Des questions comparables se posent pour les recettes des collectivités locales : faut-il les inclure et, sinon, comment éviter que l’État central cherche à capter des recettes locales pour atteindre ses objectifs nationaux ? Pour que la proposition soit praticable, bailleurs et bénéficiaires devraient consacrer du temps et des moyens à définir clairement les recettes « éligibles », puis à surveiller les transferts entre catégories.
4. Les variations annuelles de la collecte ne dépendent pas seulement de l’action publique. Les cycles économiques et les cours mondiaux des matières premières pèsent lourd. Quand l’économie va bien, les recettes augmentent naturellement ; l’inverse vaut en récession. Les bailleurs peuvent légitimement craindre que les recettes progressent fortement, déclenchant d’importants décaissements, sans la moindre réforme fiscale sérieuse. Les gouvernements bénéficiaires peuvent à l’inverse redouter de mener une réforme d’ampleur et de manquer tout de même les cibles à cause d’un retournement conjoncturel. Difficile d’imaginer un dispositif durable sans mécanisme d’amortissement des effets du cycle. Mais modéliser cela n’est pas une science exacte. Là encore, cela suppose un travail analytique préalable et de longues négociations avant tout accord crédible.

Risques d’une fiscalité coercitive

La recherche existante suggère que, lorsque les collecteurs subissent des pressions ou des incitations de court terme pour atteindre des objectifs exigeants, ils ont tendance à presser les sources de recettes les plus accessibles et les plus « juteuses », sans grand égard aux effets défavorables de long terme sur le consentement à l’impôt, l’investissement ou l’incitation des contribuables à disparaître dans l’informel. Ils peuvent recourir à des méthodes plus coercitives, parfois extralégales. Des objectifs de court terme exigeants risquent ainsi d’inciter les administrations à s’éloigner des procédures légales-rationnelles et de l’application impartiale de la loi, avec des conséquences potentiellement lourdes à long terme. Cela vaut pour tout usage du ratio recettes / PIB comme cible, mais s’accentue lorsque l’atteinte de la cible débloque d’importants financements extérieurs non liés.

Une conséquence possible de cette chasse aux recettes de court terme est un recours accru à des impôts plus régressifs, susceptibles d’aggraver la pauvreté. Élargir la TVA, les accises ou les droits de douane peut être plus simple, techniquement et politiquement, que de renforcer l’impôt sur le revenu et l’impôt foncier. Nancy Lee anticipe ce problème et suggère que :

« Il serait raisonnable de subordonner l’éligibilité aux prêts fondés sur les résultats à l’élaboration d’un cadre budgétaire plus large répondant à des critères d’équité et de réduction de la pauvreté, en excluant à tout le moins les approches qui aggravent la pauvreté après impôts et transferts sociaux »

Excellent principe. Mais il pourrait être difficile à traduire en lignes directrices concrètes, presque certainement pays par pays. Les hausses de recettes provenant souvent d’un meilleur recouvrement d’impôts existants, estimer leurs conséquences distributives exigera des données fines et s’annonce délicat. Par ailleurs, définir un niveau acceptable de progressivité pose ses propres problèmes. Une solution consisterait à privilégier les impôts plus progressifs sur le revenu et le patrimoine, mais c’est plus intrusif et cela ne règle pas nécessairement les inquiétudes sur des pratiques coercitives et arbitraires visant certains contribuables plutôt que d’autres.

Le financement

Nancy Lee estime que le coût de sa proposition « n’a pas besoin d’être excessif ». Cela pourrait sous-estimer la difficulté.

Verra-t-on émerger un groupe de bailleurs assez large, influent et crédible pour que leur engagement motive sérieusement les gouvernements des pays à faible revenu ? Une raison d’être prudent est que l’on sait depuis longtemps que les bailleurs ont une crédibilité limitée et, parfois, une attention brève. L’aide est la source de financement la moins prévisible pour ces États. Rappelons que le Millennium Challenge Fund fut lancé en 2004 dans un grand enthousiasme pour l’aide fondée sur la performance. L’expérience depuis lors, avec ce fonds et plus largement, montre que le manque de crédibilité et de prévisibilité des bailleurs constitue lui-même un obstacle majeur.

Autre raison de prudence : souscrire à un programme de cette ampleur obligerait collectivement les bailleurs soit à augmenter l’aide totale, soit à en détourner des montants considérables d’autres usages.

Quels seraient les besoins de financement ? Nancy Lee suggère que, pour motiver suffisamment les gouvernements, ils devraient équivaloir à la moitié des recettes supplémentaires collectées. Cela paraît plausible, mais suppose des engagements très importants au regard de l’aide actuelle en matière fiscale. Elle rapporte qu’en 2014 l’aide publique au développement (APD) consacrée au renforcement des capacités fiscales dans l’ensemble des pays en développement était estimée à environ 100 millions de dollars[1], dont une partie seulement est allée aux pays à faible revenu. À l’inverse, si les bailleurs offraient des paiements liés aux résultats équivalant à 0,5 % du PIB (la moitié d’une hausse d’un point du ratio recettes / PIB) pour tous les pays à faible revenu, ils s’engageraient à verser environ 2,5 milliards de dollars d’APD si les cibles étaient atteintes.[2] La réforme fiscale étant par nature lente, les bailleurs devraient prendre de solides engagements de long terme.

Qu’il existe ou non un groupe de bailleurs suffisamment engagé pour financer un tel effort, et que ce soit ou non le meilleur usage de ces fonds, reste au mieux très incertain. On peut bien sûr imaginer un recours plus sélectif à de tels programmes, après une réflexion soigneuse sur les contextes où cette approche serait la plus utile.

Conclusions

Rien de ce qui précède n’implique d’écarter l’approche défendue par Nancy Lee. Elle est en principe très séduisante. Explorer de nouvelles façons de soutenir le renforcement des systèmes fiscaux est très nécessaire, en particulier là où de fortes résistances politiques ont conduit les programmes d’aide classiques à sous-performer régulièrement. Nous soulignons simplement les principaux problèmes de mise en œuvre à prévoir. À tout le moins, les coûts de transaction risquent d’être élevés pour préparer, négocier, suivre et peut-être même arbitrer la mise en œuvre. Cela prendra du temps. Si elle voit le jour, cette approche démarrera sans doute à assez petite échelle.

[1] Soit 0,10 % de l’ensemble de l’APD

[2] La Banque mondiale estimait le PIB agrégé des pays à faible revenu en 2016 à un peu plus de 500 milliards de dollars.