Ce blog a été rédigé comme document de fond et a bénéficié d’un événement parallèle sur le sujet lors de l’Assemblée générale de l’Initiative fiscale d’Addis-Abeba (ATI), avec les contributions d’Altayesh Taddese Terefe et de Laura Gonzalez Gaitan.
Alors que l’espace budgétaire des gouvernements se restreint dans le monde entier, l’usage efficient des recettes remonte dans les agendas politiques. Les dépenses fiscales sont des avantages accordés par le système fiscal à des groupes, secteurs ou activités spécifiques. Avec des milliers de milliards de dollars dépensés par ces traitements fiscaux favorables, soit environ 3,8 % du PIB et 23 % des recettes fiscales en moyenne, rationaliser et examiner leur usage devrait être une priorité pour tous les pays. La prise en compte de l’égalité des genres dans la politique des dépenses fiscales en est un exemple. Comprendre l’interaction entre les dépenses fiscales et les inégalités de genre est essentiel pour garantir un système fiscal juste et équitable, y compris l’égalité des genres en matière fiscale et dans l’économie plus largement.
Premièrement, les dépenses fiscales réduisent les recettes publiques et donc la capacité des budgets publics à investir dans des réformes favorisant l’égalité des genres, à financer des services publics sensibles au genre et des transferts soutenant les groupes à faible revenu, parmi lesquels les femmes sont surreprésentées du fait des inégalités de genre sous-jacentes. Le lien entre hausse des recettes et dépenses publiques améliorant l’égalité est loin d’être garanti, car il repose sur une chaîne causale complexe. Néanmoins, évaluer l’efficacité de chaque dépense fiscale et juger si la perte de recettes associée est justifiée au regard d’autres priorités, dont l’égalité des genres, est crucial.
Deuxièmement, les dépenses fiscales profitent souvent davantage aux hommes qu’aux femmes, comme le montre une étude sur les pays de l’UE, car leur conception est plus alignée sur les réalités socioéconomiques des hommes. Comprendre les différents canaux qui produisent ces effets de genre inégaux est essentiel.
Troisièmement, les dépenses fiscales peuvent être déployées de manière proactive au service de l’égalité des genres. Les gouvernements doivent évaluer dans quelle mesure elles peuvent apporter une contribution efficace et efficiente à l’égalité des genres et comment ces politiques se comparent aux autres mesures à leur disposition.
Les effets de genre inégaux des incitations fiscales à l’investissement
Les incitations fiscales, telles que les réductions d’impôt sur les sociétés (IS) ou les « exonérations temporaires », ne sont généralement pas perçues comme ayant un effet de genre, car elles concernent des personnes morales et non des personnes. Les sociétés sont pourtant faites de personnes, en particulier leurs propriétaires et employés, ainsi que d’autres parties prenantes. Les différences sous-jacentes de patrimoine et de participation économique se traduisent souvent par une sous-représentation des femmes dans ces groupes. Ainsi, les incitations fiscales à l’investissement produisent à la fois un avantage fiscal pour un groupe où les femmes sont largement sous-représentées et une réduction de l’espace budgétaire disponible pour des politiques en faveur de l’égalité des genres. Les effets négatifs de ces dépenses fiscales sur l’équité sont aggravés par le fait que les grandes sociétés en bénéficient de manière disproportionnée. Cela soulève d’autres préoccupations distributives, car les petites entreprises, y compris celles dirigées par des femmes, ne peuvent en tirer les mêmes avantages. Les données montrent que les entreprises détenues ou dirigées par des femmes sont généralement plus petites que celles des hommes et largement non constituées en société, de sorte que les incitations à l’IS risquent d’élargir l’écart de genre dans l’entrepreneuriat et la création d’entreprise.
Un exemple de politiques d’investissement plus spécifiques à effet de genre inégal est celui des incitations fiscales pour l’industrie extractive, qu’offrent plusieurs pays, surtout riches en ressources. Le secteur extractif est généralement un moteur important du développement économique de ces pays, mais il n’est habituellement pas inclusif du point de vue du genre. Les hommes en tirent principalement l’emploi formel et les revenus, tandis que les femmes sont plus vulnérables aux répercussions sociales et environnementales néfastes de ces industries. La cause du déséquilibre de genre dans l’emploi varie selon les pays, mais tient souvent à l’inégalité des chances en éducation, aux exigences physiques et aux normes sociales qui jugent le secteur inadapté aux femmes. Lorsque des femmes sont employées, c’est avec des salaires plus bas, généralement sans perspective de congé maternité et avec des installations qui ne leur conviennent pas.
Surtout, les incitations fiscales, en particulier celles accordées aux multinationales, entraînent des pertes de recettes importantes pour le pays d’accueil. Cette perte est particulièrement préoccupante pour les pays à faible revenu, dont les recettes sont insuffisantes pour financer des services publics essentiels sensibles au genre et des dépenses sociales susceptibles de réduire le travail de soin non rémunéré des femmes et de soutenir leur participation économique, surtout dans l’économie formelle. Renoncer à des recettes dans des budgets déjà très contraints risque de ralentir les progrès vers l’égalité des genres. Il est donc d’autant plus important de justifier soigneusement les incitations par des bénéfices matériels suffisants pour l’économie, comme une hausse de l’investissement ou de l’emploi. Une vaste littérature souligne que les bénéfices des incitations fiscales à l’investissement sont souvent très limités, quand ils sont perceptibles.
Les dépenses fiscales visant à améliorer la progressivité
La progressivité est une propriété recherchée de la plupart des politiques fiscales et l’un des principes clés de la conception fiscale. Des dépenses fiscales ont souvent été adoptées pour améliorer la progressivité d’impôts spécifiques, généralement sur la consommation, lorsque des résultats redistributifs similaires ne peuvent être obtenus par d’autres volets du système budgétaire. Un exemple typique est la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) : une taxe intrinsèquement régressive si elle est appliquée à taux uniforme, mais souvent complétée par des taux réduits et des exonérations sur les biens de consommation de base pour atténuer son effet sur l’équité[1]. Du point de vue du genre, on soutient souvent que ces exonérations ont des objectifs sociaux et distributifs et profitent aux femmes et aux filles, du moins en termes proportionnels, car elles sont surreprésentées dans les groupes à faible revenu. En termes absolus, toutefois, les exonérations de TVA profitent davantage aux individus et ménages à revenu élevé.
De plus, les appels se multiplient pour examiner davantage l’efficacité des dépenses fiscales liées à la TVA par rapport à d’autres politiques. Le débat autour de la suppression ou de la réduction de la TVA sur les produits d’hygiène menstruelle (PHM), souvent appelée « taxe tampon », en offre une illustration. Des recherches récentes jettent de sérieux doutes sur le fait que les exonérations fiscales soient le meilleur moyen d’améliorer l’accès aux PHM, surtout pour les femmes et les filles à faible revenu. Une perspective budgétaire plus large sur l’égalité des genres est recommandée ; elle devrait envisager plusieurs outils politiques, dont la fourniture directe ou des subventions ciblées sur les personnes à faible revenu pour ces produits, et évaluer leur coût et leur efficacité par rapport aux exonérations fiscales. Les exonérations sont particulièrement inefficaces si les avantages ne sont pas répercutés aux consommateurs par des prix plus bas. Elles le sont encore plus dans les contextes de vastes secteurs informels, car les personnes à faible revenu (que les exonérations sont censées cibler) achètent plus souvent sur les marchés informels. Malgré ces limites, les exonérations de TVA sur les PHM peuvent rester le bon choix si d’autres options ne sont pas viables ou pour préserver l’équité globale, par exemple si des exonérations similaires sont accordées à des produits qui profitent plus aux hommes qu’aux femmes.
Un deuxième exemple de politiques visant la progressivité concerne les dépenses fiscales liées à l’impôt sur le revenu des personnes physiques (IRPP), telles que les prestations d’activité fondées sur le revenu du ménage. Un cas typique est l’abattement pour conjoint à charge, qui vise à soutenir les ménages à un seul revenu, surtout à faible revenu, en allégeant la charge fiscale du premier apporteur (généralement le mari dans un couple hétérosexuel) lorsque le partenaire n’est pas employé dans le secteur formel. Le ménage peut alors perdre l’avantage fiscal lorsque le second apporteur (généralement la femme) (ré)intègre le marché du travail ou passe du temps partiel au temps plein, ce qui peut l’en dissuader et aggraver ainsi les inégalités de participation économique. Des ajustements mineurs de conception peuvent atténuer l’effet négatif sur l’offre de travail féminine. Il importe notamment de lier des dépenses fiscales soigneusement conçues au revenu individuel plutôt qu’au statut d’emploi et au revenu du ménage.
Des dépenses fiscales sensibles au genre
Enfin, les dépenses fiscales peuvent viser des objectifs spécifiques d’égalité des genres. Comme dans les cas précédents, ces options doivent toujours être examinées à la lumière de leur coût et de leur efficacité par rapport à d’autres politiques budgétaires. Les dépenses d’IS peuvent, par exemple, être conçues pour soutenir l’entrepreneuriat féminin, promouvoir l’embauche ou la promotion des femmes, soutenir les entreprises détenues ou dirigées par des femmes et accroître les achats auprès d’elles. Les dépenses fiscales peuvent aussi viser à promouvoir un environnement de travail adapté aux femmes comme aux hommes, ou à inciter les entreprises à adopter des politiques favorisant l’équilibre vie professionnelle-vie privée, par exemple en rendant le congé parental accessible. La République de Corée, par exemple, offre des crédits d’impôt aux petites et moyennes entreprises qui réembauchent des femmes après l’éducation des enfants, et la Colombie offre des incitations fiscales aux entreprises employant des femmes victimes de violences de genre.
Certains pays ont introduit des dépenses fiscales liées à la propriété, au foncier et aux successions pour améliorer l’accès des femmes à la propriété et à la détention d’actifs, afin de renforcer leur position sociale et économique. Par exemple, plusieurs États indiens offrent des réductions de droits de timbre aux propriétaires femmes, et le Népal accorde des remises fiscales pour les enregistrements fonciers effectués par des femmes. On ne sait toutefois pas si ces exonérations produisent l’amélioration d’égalité visée ou seulement des changements marginaux et superficiels des inégalités de genre sous-jacentes. Elles s’accompagnent aussi d’un coût potentiellement élevé et d’un risque d’abus. Dans le cas de l’Inde, une étude indique que si la réduction des droits de timbre a favorisé la propriété féminine, elle ne s’est pas nécessairement traduite par un rôle plus marqué dans la gestion du bien.
Un appel à plus de contrôle
Les dépenses fiscales nuisent souvent à l’équité fiscale, y compris à l’égalité des genres, comme dans le cas des incitations à l’investissement. De plus, elles représentent des pertes de recettes importantes pour l’État. Les décideurs doivent adopter une vision globale des dépenses fiscales et examiner si elles sont le meilleur outil disponible pour atteindre l’objectif visé. L’évaluation des effets de genre en est une composante essentielle, car les systèmes fiscaux peuvent avoir des effets directs et indirects importants sur l’égalité des genres. Dans ce contexte, l’analyse sensible au genre devrait être intégrée à l’évaluation des réformes fiscales, aux côtés d’analyses sociales et distributives plus larges. Le Canada en est un exemple : des analyses comparatives entre les sexes des dépenses fiscales y sont menées depuis 2019 et ont notamment éclairé l’effet de genre du système d’IRPP et des dépenses fiscales associées.
Les évaluations ex ante et ex post de toutes les réformes fiscales, y compris des dépenses fiscales, sont cruciales. La dimension de genre y est souvent ignorée. Cela doit changer.
[1] Il est nécessaire ici de préciser techniquement ce qui constitue une dépense fiscale, car la définition varie selon les pays et il n’y a pas d’accord universel sur le fait que toutes les exonérations de TVA soient des dépenses fiscales. Les dépenses fiscales sont définies comme des écarts par rapport à un système fiscal de référence, propre à chaque pays en raison de la nature subjective de ses principes sociaux et économiques et du rôle que le système fiscal doit jouer pour les atteindre. Certains pays, comme la France et l’Allemagne, ont inclus les exonérations de TVA sur les produits alimentaires dans leur référence, tandis que d’autres les considèrent comme une dépense fiscale.
Ce blog a été publié pour la première fois par le Council on Economic Policies.
