La nécessité d’une convergence et d’une consolidation budgétaires au Nigeria ne saurait être trop soulignée. C’est d’autant plus important que l’économie est récemment entrée en récession, selon les données du National Bureau of Statistics. L’un des facteurs notables est le fort niveau d’indiscipline budgétaire au niveau infranational, qui tient principalement aux incitations problématiques créées par les transferts inconditionnels de l’État fédéral. Pour encourager de meilleures performances budgétaires au niveau des États fédérés, il faut donc des réformes portant sur le respect de règles budgétaires, l’ouverture des données et l’introduction de dotations liées à la performance. Les agences nationales de lutte contre la corruption devraient également servir à signaler une menace de sanction pour les responsables politiques et les hauts fonctionnaires des États les moins performants.
L’une des causes principales de la mauvaise gestion financière au niveau infranational est la perception d’une contrainte budgétaire lâche, créée par les transferts mensuels statutaires et inconditionnels de l’État fédéral. Les États fédérés reçoivent en effet près de la moitié (47,32 %) des recettes consolidées du Nigeria. À l’exception de Lagos, tous dépendent de ces transferts. Ils n’ont donc guère, voire aucune, incitation à gérer leurs recettes propres, que ce soit en intensifiant le recouvrement ou en élargissant leur assiette. Le champ ouvert à la corruption politique est de ce fait très vaste. Le détournement récent, par des États fédérés, de fonds de sauvetage destinés à payer des arriérés de salaires en est une illustration.
Bien que la plupart des États aient adopté la Fiscal Responsibility Act de 2007 pour institutionnaliser la prudence budgétaire, les événements récents montrent que les progrès restent insuffisants. La crise de soutenabilité budgétaire que traversent presque tous les États, après une décennie de cours élevés du pétrole, témoigne clairement d’une indiscipline budgétaire et d’une corruption à grande échelle. D’autres questions cruciales, comme l’absence de reddition de comptes sur l’usage des fonds et l’indisponibilité des données de finances publiques pour les citoyens, restent sans réponse. Cela n’a rien de surprenant : le Nigeria a un long historique de faiblesse en matière de redevabilité politique et de gouvernance, comme le soulignait l’indice Ibrahim de la gouvernance africaine 2015.
En théorie, la décentralisation des dépenses dans des pays comme le Nigeria devrait améliorer l’efficacité des services publics puisque, comme le notent les professeurs Ferris et Graddy, les échelons inférieurs connaissent mieux les coûts, les préférences et les capacités productives des acteurs de leur ressort. En pratique, toutefois, déléguer des responsabilités aux États dans un système fédéral crée des problèmes de mandant-mandataire, les deux niveaux servant des électorats différents et poursuivant donc des objectifs divergents. Il existe ainsi au Nigeria un problème de mandant-mandataire avec sélection adverse, l’État fédéral ne pouvant vérifier directement les fondamentaux économiques et sociaux des États ni les résultats de leurs politiques. Aussi bien intentionnés soient-ils, les transferts peuvent donc ne pas produire des effets optimaux sur le bien-être, là où manquent de solides mécanismes d’incitation.
L’État fédéral a un rôle déterminant à jouer pour améliorer la gouvernance budgétaire des États, compte tenu de ses implications macroéconomiques. La crise actuelle est donc une occasion unique de durcir leur contrainte budgétaire. Première étape : conditionner les futurs transferts, et en particulier les plans de sauvetage, au respect de règles budgétaires précises (ratio de soutenabilité de la dette, priorisation des infrastructures) et à la publication des données de finances publiques infranationales. Les premières doivent favoriser la convergence et la consolidation, la seconde – l’ouverture des données – est essentielle pour permettre aux citoyens de demander des comptes aux élus et aux fonctionnaires des États.
Au-delà des règles et de l’ouverture des données, l’État fédéral peut encourager la performance et la redevabilité par des dotations de contrepartie liées aux résultats. Leur versement devrait toutefois reposer sur des indicateurs convenus, mesurables et vérifiables par un tiers indépendant. Une autre option consiste à accroître fortement la menace de sanction en cas de non-respect des règles. Des agences comme l’Economic and Financial Crimes Commission (EFCC) peuvent servir à endiguer l’indiscipline budgétaire et la corruption au niveau des États. Une réserve importante : cela dépend largement de leur capacité à respecter les procédures et à résister aux pressions politiques.
Trois recommandations principales se dégagent. D’abord, conditionner les futurs transferts à des règles budgétaires et à la fourniture de données réelles de recettes et de dépenses, ce qui réduirait sensiblement les problèmes d’agence dans les relations entre fédération et États. Ensuite, instaurer une structure d’incitation sous forme de « dotations de performance » pour encourager et récompenser les bons résultats. Les agences anticorruption pourraient signaler la sanction dans les États et ainsi réduire le clientélisme et la corruption. En limitant l’asymétrie d’information et l’aléa moral dans les relations fédération-États, ces mesures devraient contribuer à améliorer les services publics au Nigeria.
Cet article a d’abord été publié sur le blog Africa at LSE.
