En réponse au billet d’Allison Christians, qui propose des pistes pour que la consultation de l’OCDE sur l’approche unifiée replace les pays en développement sur un pied d’égalité, Ben Dickinson souligne que les 135 membres du Cadre inclusif travaillent ensemble de manière participative. Insistant sur la nécessité pour les pays de négocier en tant qu’États souverains plutôt qu’en blocs susceptibles de compromettre le consensus, il indique que le G24, du fait de sa diversité, « ne fournit pas nécessairement une base utile de compromis ou de consensus ». Dans le même mouvement, il affirme que le rôle de l’OCDE n’est pas de proposer des solutions favorisant un groupe plutôt qu’un autre, mais d’explorer une solution de consensus, avec les compromis que cela impose. Il importe de replacer ce point de vue dans son contexte.
Que signifie parvenir à un consensus ?
Le terme de consensus a été employé dans ce débat sans que l’on s’interroge beaucoup sur ce que le processus consensuel suppose réellement. L’une des voies admises pour adopter une résolution aux Nations unies est le consensus, entendu comme l’absence d’objection plutôt que comme un vote majoritaire. De même, pour les décisions de l’OMC, le consensus est acquis lorsqu’aucun membre présent à la réunion ne s’oppose formellement à la décision proposée. Dans les deux cas, ces décisions fondent des traités juridiquement contraignants entre États membres.
Bien que l’OCDE soit elle aussi une organisation intergouvernementale, les conséquences d’un consensus atteint au sein du Cadre inclusif sont différentes. En matière de règles fiscales internationales, l’OCDE est un organisme de normalisation dont les normes n’ont pas force obligatoire au niveau national tant qu’elles ne sont pas incorporées au droit interne. Un pays peut donc se rallier à un consensus qu’il désapprouve, sachant qu’il pourra exercer sa souveraineté fiscale en appliquant des mesures unilatérales différentes de la solution consensuelle.
Qu’entend-on dès lors par consensus dans le cadre du processus consultatif du Cadre inclusif ? Comme aux Nations unies et à l’OMC, on pourrait raisonnablement attendre qu’il s’agisse d’une absence d’objection. Les mesures unilatérales constituent-elles.
Les mesures unilatérales traduisent un manque de confiance dans le Cadre inclusif
Bien que l’OCDE ait constamment insisté sur les effets négatifs des mesures unilatérales – double imposition et lourds coûts administratifs pour les entreprises –, les raisons qu’ont les pays de continuer à participer à ce processus consultatif et d’aboutir à un consensus n’ont pas toujours été évidentes. Plusieurs pays, dont le Royaume-Uni, l’Autriche, l’Inde et l’Italie, ont instauré des mesures unilatérales. Ils subissent la pression de besoins de financement nationaux, s’inquiètent de voir l’économie numérique aggraver l’érosion de la base et le transfert de bénéfices, ou veulent simplement rétablir des conditions équitables entre économie numérique et économie traditionnelle. Ces évolutions n’ont pas échappé aux pays en développement, dont beaucoup envisagent de suivre cet exemple si le processus de l’OCDE débouche sur un résultat insatisfaisant.
Malgré ces mesures unilatérales, le processus du Cadre inclusif pousse les pays vers un consensus au plus petit dénominateur commun, sur des propositions peu ambitieuses qui, comme le soutient Allison Christians, restent en deçà de ce qu’exige une fiscalité juste et durable. La portée limitée de l’approche unifiée proposée par le Secrétariat de l’OCDE ne répond qu’à une fraction des demandes formulées dans les trois propositions initiales du G24, des États-Unis et du Royaume-Uni. L’OCDE attend de sa nouvelle proposition qu’elle fasse progresser l’objectif d’une solution consensuelle d’ici 2020, malgré de fortes incertitudes sur sa capacité à rassembler une masse critique de soutiens, et faute de clarté sur son effet budgétaire pour chaque pays.
Les mesures unilatérales constituent une objection implicite aux propositions actuelles. Il existe à tout le moins un devoir de réfléchir aux préoccupations et aux limites que ces « objections » révèlent. De plus, ce processus peut difficilement espérer atteindre la masse critique nécessaire à sa réussite sans répondre aux besoins et aux inquiétudes propres à des groupes de pays, tel le G24, qui examinent encore leurs options. Il n’est pas surprenant que des groupes de pays aux approches ou aux vues voisines se forment pour porter avec force des préoccupations qui semblent avoir été écartées au profit de certaines souverainetés.
Le Secrétariat de l’OCDE doit tenir compte des rapports de force
L’approche unifiée n’est pas encore une proposition consensuelle. Pour parvenir à un consensus de manière participative, le Cadre inclusif devra non seulement examiner certaines des recommandations formulées par Allison Christians, mais aussi admettre les rapports de force inégaux qui existent entre pays négociant dans toute enceinte internationale. Ce faisant, le Secrétariat de l’OCDE devrait s’abstenir de décourager les blocs ou regroupements susceptibles de porter, avec une voix plus forte et plus articulée, des objections que leurs membres pris isolément – souvent les plus exposés aux déséquilibres de pouvoir – ne se sentiraient pas en mesure de formuler.
Le processus consensuel ne saurait être aussi linéaire dès lors qu’il touche à la mobilisation des recettes. Les pays doivent se consulter et se regrouper pour mettre en commun leurs capacités techniques et leur pouvoir de négociation. Chercher à faire taire ces objections collectives pourrait nuire davantage encore aux chances de consensus. Le rôle du Secrétariat de l’OCDE, dans sa recherche d’une solution consensuelle, devrait être de faire remonter et de traiter les préoccupations et les besoins émanant des regroupements comme des États, en vue d’une solution juste, simple et durable, qui relève d’un véritable consensus.
