L’agence nationale de statistique du Zimbabwe, ZimStat, a récemment indiqué que 76 % de l’économie nationale est informelle. Cela ne devrait surprendre personne, mais la question de savoir quoi en faire est la grande interrogation qui préoccupe les décideurs. Nous connaissons les causes : absence d’investissement dans l’économie de base, manque de financement extérieur, montagnes de réglementations héritées et mauvaise gouvernance économique. Mais la solution consiste-t-elle à tenter de taxer et d’interdire l’économie informelle, ou à travailler avec elle, en évitant distorsions et désincitations inutiles ?
Beaucoup de ceux qui relèvent nominalement du secteur formel participent bien sûr aussi à l’économie informelle. Demandez à n’importe quel enseignant, agent de santé ou fonctionnaire : tous exercent d’autres activités rémunérées lorsque leur salaire est insuffisant. Les frontières entre formel et informel sont aujourd’hui très floues, ce qui signifie que prendre au sérieux l’économie informelle, qui est après tout l’économie majoritaire, est forcément important.
Et bien sûr, comme le soulignent de nombreux commentateurs, l’informel n’est pas « mauvais ». Après tout, presque toute l’agriculture qui maintient la nation en vie est « informelle » en ce sens. L’obsession d’un type particulier de formalité moderniste comme incarnation du « développement » est un héritage des politiques coloniales, tout comme la masse de réglementations, de systèmes de licences et autres qui en découlent. Le désir de contrôler et de gérer vers une vision particulière du progrès est fort, malgré la longue et importante tradition de la pensée du développement qui a plaidé pour le soi-disant « secteur informel » dans les économies en croissance, comme nous l’avons évoqué dans un précédent blog.
Des instruments grossiers
Pourtant, les responsables politiques continuent de s’en prendre au secteur informel, alors qu’il contribue à une part très substantielle du PIB et à de très nombreux moyens de subsistance, urbains comme ruraux. De tous bords politiques, l’informel est condamné et jugé insalubre, inesthétique, dangereux et, surtout, ne contribuant pas au budget national par l’impôt. De nombreuses tentatives ont été faites pour taxer l’informalité, dont le soi-disant « impôt forfaitaire » ou la taxe de 2 % appliquée à tous les transferts d’argent. Au grand dam de la population, les impôts forfaitaires viennent d’être relevés pour tous les transporteurs, augmentant une fois de plus les coûts. Ce sont des instruments grossiers et très mal acceptés. Et ils ne fonctionnent pas ; c’est même l’inverse, puisqu’ils sapent l’activité informelle et incitent les gens à éviter l’impôt autant que possible.
Les tentatives d’interdire le secteur informel, comme cela s’est produit récemment avec les interventions spectaculaires du ministre des Collectivités locales, sont vouées à l’échec. En mars, il a annoncé que toute vente de rue serait interdite, et tout récemment, en août, il a ajouté à cela en rendant illégal le commerce nocturne de vêtements. Ces mesures rappellent les interventions coloniales qui empêchaient les Africains de commercer dans les centres-villes, réservés aux Blancs. Pourtant, la plupart des citoyens dépendent de ces circuits pour un approvisionnement fiable et bon marché en biens essentiels, surtout quand l’économie est si déprimée et les salaires si faibles.
Implications rurales
Bien qu’elles visent surtout les zones urbaines métropolitaines, ces mesures ont aussi des répercussions sur l’arrière-pays rural. L’énorme commerce de produits agricoles en provenance des zones de réforme agraire alimente ces marchés dans les grandes comme dans les petites villes. Les commerçants des zones rurales sont au cœur de l’activité des nombreux marchés informels, tel le marché kuTrain à Masvingo. Les ruraux investissent et emploient de la main-d’œuvre dans des entreprises en ville, plaçant les excédents de leurs revenus agricoles dans de nouvelles activités, qu’il s’agisse de petits commerces, de salons de coiffure ou de quincailleries, comme l’ont montré nos études sur les petites villes.
Perturber le développement économique local (souvent informel), aujourd’hui florissant grâce à la réforme agraire, par des interventions mal pensées peut avoir des effets en cascade majeurs sur le potentiel de croissance et de liaison des zones de réforme agraire, en plus des impacts négatifs directs sur ces commerçants et prestataires informels. Une évolution positive récente a été la réduction des impôts, prélèvements et redevances dans le secteur agricole, d’abord centrée sur l’élevage, les produits laitiers et l’alimentation animale, mais annoncée comme faisant partie d’une révision et d’une rationalisation des impôts dans tous les secteurs pour améliorer la « facilité de faire des affaires » dans toute l’économie. C’est assurément bienvenu et attendu depuis longtemps.
Choix de fiscalité
Une excellente nouvelle étude a été publiée par le Centre international pour la fiscalité et le développement (ICTD) (note de synthèse ici), qui est hébergé dans mon institution, l’Institute of Development Studies de l’Université du Sussex au Royaume-Uni. Les deux auteurs zimbabwéens mettent en lumière les dilemmes de l’imposition des systèmes économiques informels, un thème que le Centre explore, en particulier en Afrique, dans plusieurs publications intéressantes (voir, par exemple, ici et ici, parmi beaucoup d’autres).
En résumé, les instruments fiscaux génériques et non ciblés (comme ceux que privilégie le gouvernement zimbabwéen) sont inadaptés, et des approches plus simples et plus ciblées sont nécessaires, qui ne découragent pas l’activité économique et encouragent une transition progressive vers des formes plus formelles. C’est le même conseil que donne la Banque mondiale dans un rapport déjà commenté sur ce blog.
Le rapport de l’ICTD s’appuie sur une enquête auprès de 2 490 répondants, couvrant tout un éventail de fournisseurs informels de biens et de services, dans deux villes : Harare et Masvingo. Il montre que la plupart de ces acteurs du secteur informel ont des revenus inférieurs au seuil de pauvreté. La plupart ne seraient donc normalement pas soumis à un impôt sur le revenu, et seuls les 20 % du haut de l’échantillon pourraient y être éligibles, bien qu’en pratique seuls 6 % paient, essentiellement l’« impôt forfaitaire » appliqué aux opérateurs informels.
Mais en réalité, tous les acteurs informels sont lourdement taxés, que ce soit par les licences, les péages, les redevances et les permis (voir le tableau 5.4 du rapport). Et en particulier, une large part des dépenses passe par des pots-de-vin versés aux collectivités locales, à la police et à d’autres agents afin d’éviter d’autres formes d’impôt. C’est un système terriblement inefficace, et même si ces pots-de-vin servent à soutenir des agents sous-payés, c’est une perte énorme pour le système fiscal et une piètre forme de redistribution.
L’enquête montre aussi que les femmes supportent une part particulièrement lourde de cet éventail d’impôts et de pots-de-vin en raison du type d’activités qu’elles exercent, notamment un commerce itinérant qui les expose à être arrêtées et taxiées. Or les femmes se situent largement dans les tranches de revenus inférieures et subissent donc une charge comparativement élevée.
Le rapport montre également que les types d’impôts et de pots-de-vin prélevés dépendent de la ville, Harare affichant un niveau bien plus élevé que Masvingo. Les auteurs soutiennent qu’il est essentiel de disposer d’un système fiscal décentralisé, adapté à la localité et aux types d’entreprises, et de le cibler afin de réduire les inégalités de genre et autres. La perte massive de recettes due aux pots-de-vin ne pourra bien sûr être inversée que lorsque ces agents percevront un salaire décent, mais elle diminuera si les occasions de soutirer des pots-de-vin disparaissent avec les multiples couches de réglementation et de licences.
Soutenir l’informalité par des politiques appropriées
Ce qui est clair, comme beaucoup d’autres l’ont souligné, c’est que l’imposition descendante de taxes, les interdictions d’activités informelles et le harcèlement policier qui en résulte sont massivement contre-productifs. Souhaiter voir disparaître l’économie informelle en rêvant d’un système moderne et formel est tout simplement chimérique. Le ministre des Finances, Mthuli Ncube, ne semble avoir pris conscience du poids de la réglementation et de la fiscalité que lorsque sa femme a tenté d’ouvrir un restaurant et a dû naviguer entre tant de licences et de frais associés. Les changements envisagés à l’échelle de l’économie pour encourager les entreprises permettront, espérons-le, de se débarrasser des politiques inadaptées et des interventions maladroites qui ont si longtemps miné l’économie même que le ministère des Finances tente de gérer, et qui est après tout majoritairement informelle. Un regard sur le rapport de l’ICTD par les responsables du ministère pourrait offrir quelques pistes vers une autre voie.
Ce billet a d’abord été publié sur Zimbabweland.
