Le très attendu projet de protocole des colead sur l’imposition des revenus tirés des services transfrontaliers a été publié le 20 juillet 2026. Comme les documents publiés précédemment dans ce chantier, le texte ne reflète probablement pas les positions de tous les pays autour de la table et pourrait encore connaître d’importantes évolutions. Des questions importantes restent ouvertes et plusieurs difficultés techniques subsistent. Il propose toutefois une orientation claire et devrait constituer une bonne base pour la suite des discussions.
Le modèle de convention des Nations Unies de 2025 laisse son empreinte, avec quelques écarts nets
Avec ses 21 articles, le protocole est conçu comme un traité multilatéral autonome qui suit largement la structure des conventions fiscales bilatérales sur le revenu (avec un champ plus étroit, centré sur les revenus de services) et dont une grande partie de la formulation s’inspire du modèle de convention fiscale des Nations Unies, y compris des dernières mises à jour adoptées par le Comité d’experts de l’ONU en 2025. Il existe cependant des différences importantes, présentées dans le tableau ci-dessous :
| Aspect | Modèle de convention de l’ONU (après la mise à jour de 2025) | Projet de protocole |
| Architecture générale | Modèle de conventions fiscales bilatérales, couvrant tous les types de revenus | Traité multilatéral autonome, limité aux revenus de services |
| Droits d’imposition | Droits d’imposition à la source limités ; le pays de résidence conserve le droit résiduel après élimination de la double imposition | Identique |
| Catégories de services | Services numériques automatisés, primes d’assurance, transport et rémunérations de services en général | Identique, mais le transport est exclu |
| Lien de rattachement pour l’imposition brute | Résidence du débiteur | Également : lieu d’exécution, résidence du consommateur, déductibilité (catégorie générale) ; localisation de l’utilisateur final et données d’utilisateur (services numériques) |
| Taux bruts maximaux | Laissés en blanc, à fixer bilatéralement | Laissés en blanc ; à fixer bilatéralement ou multilatéralement à un stade ultérieur de la négociation |
| Imposition nette | Établissement stable, avec un seuil de six mois pour les services ; méthode nette réputée pour les services numériques (art. 12B) | Aucun seuil temporel ; option nette pour les trois catégories ; « répartition raisonnable » au lieu de la formule fixe de l’art. 12B |
| Impôts visés | Impôts sur le revenu | Également les taxes sur les services numériques, les prélèvements de péréquation et les droits d’accise |
| Élimination de la double imposition | Crédit d’impôt étranger poste par poste ou exemption (pour les seuls bénéfices d’un établissement stable) | Crédit d’impôt étranger poste par poste |
Voici mon analyse plus en détail :
Comme le modèle de l’ONU, le protocole attribue des droits d’imposition limités au pays où le revenu de services prend sa source, tandis que le pays de résidence du bénéficiaire conserve le droit d’imposition résiduel une fois la double imposition éliminée. Il distingue lui aussi les services numériques automatisés, les primes d’assurance et une catégorie générale de rémunérations de services. Il exclut toutefois de son champ les revenus des services de transport.
Un écart essentiel tient à la formulation des règles de rattachement : selon le modèle de l’ONU, le pays de résidence du débiteur peut imposer les paiements de services sur une base brute à un taux convenu bilatéralement, même lorsque le prestataire n’y a aucune présence physique. Pour les services numériques automatisés, l’art. 12B ajoute une méthode nette réputée à côté du taux brut maximal (nous y revenons plus bas). Les articles du protocole élargissent les règles de rattachement à d’autres situations. Ses articles sur les rémunérations de services (catégorie générale) comme sur les services numériques automatisés déclenchent l’imposition à la source non seulement lorsque le paiement provient d’un pays, mais aussi lorsque les services y sont physiquement exécutés, lorsque le consommateur y réside, ou lorsque le service y est déductible fiscalement (catégorie générale), ou encore lorsque les utilisateurs finaux s’y trouvent ou que des données d’utilisateur y sont générées (services numériques automatisés).
Une autre différence avec le modèle de l’ONU réside dans l’article 9 du protocole. Selon le modèle de l’ONU, un pays peut aussi imposer les bénéfices d’une entreprise étrangère sur une base nette, au taux national de l’impôt sur les sociétés, si l’entreprise dispose d’un établissement stable (un bureau ou une autre installation fixe d’affaires) sur son territoire. En matière de services, le modèle de l’ONU répute également l’entreprise étrangère disposer d’un établissement stable lorsqu’elle fournit des services dans le pays par l’intermédiaire de salariés ou d’autre personnel pendant six mois ou plus au cours d’une année. L’article 9 du protocole supprime ce seuil et prévoit une imposition sur une base nette au taux national dans deux cas :
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- premièrement, lorsqu’une entreprise « exerce une activité » dans un autre État par l’intermédiaire de salariés ou d’agents, sans aucun seuil temporel : le revenu net imposable est celui que dégagent ces salariés ou agents. Le détail du calcul reste à préciser.
- deuxièmement, lorsque l’entreprise opte pour l’imposition nette au titre de l’une des trois catégories de services couvertes par le protocole. Le revenu net est alors calculé sur la base d’une « répartition raisonnable [des] bénéfices [de l’entreprise] tirés de l’activité concernée, compte tenu des revenus bruts générés dans cet État par rapport aux revenus bruts de l’entreprise tirés de cette activité ». La méthode rappelle l’option nette simplifiée de l’art. 12B du modèle de l’ONU sur les services numériques automatisés, mais s’en distingue à plusieurs égards : là où l’art. 12B attribue 30 % des revenus locaux de l’entreprise multipliés par son taux de rentabilité, la « répartition raisonnable » laisse une large marge d’interprétation. Cela peut permettre de tenir compte des écarts de capacité à appliquer des règles sophistiquées, mais au prix de la sécurité juridique. L’expression « activité concernée » laisse également ouverte la question de savoir si et à quel niveau les bénéfices d’une société doivent être consolidés ou segmentés, alors que l’art. 12B pose sur ce point une règle relativement claire.
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Une autre différence essentielle avec le modèle de l’ONU et avec la plupart des conventions fiscales existantes tient à l’art. 2 du protocole qui, outre les impôts sur le revenu, inclut dans son champ — et donc dans ses limites — les taxes sur les services numériques, les prélèvements de péréquation et les droits d’accise.
Le diable est dans les silences : articulation avec les accords existants et niveau des taux
Le projet actuel ne précise pas encore comment il s’articulerait avec les conventions fiscales existantes. C’est pourtant ce qui pèsera le plus sur son effet pratique. Plus de 80 % des flux de services transfrontaliers étant aujourd’hui couverts par des conventions bilatérales, l’effet agrégé du protocole serait faible s’il ne s’appliquait qu’entre pays dépourvus de convention entre eux (même s’il peut rester important pour certains pays pris isolément : les pays à faible revenu ont des réseaux conventionnels particulièrement réduits).[1] En outre, si le protocole laisse les pays décider convention par convention s’ils souhaitent la soumettre au protocole, celui-ci pourrait perdre une part de son caractère multilatéral et fonctionner davantage comme un modèle de convention supplémentaire. Le projet ne tranche pas : il indique que la question ne sera décidée qu’après l’examen de l’art. 21 de la convention-cadre. Lors de l’examen du protocole à la session de février, c’était déjà la question la plus controversée.
Un autre point laissé ouvert concerne les taux bruts maximaux applicables aux différents types de services. On ne sait pas si les crochets vides du texte signifient que les taux doivent être négociés bilatéralement ou si leur négociation est simplement reportée à plus tard. Dans un protocole multilatéral, un taux commun convenu entre toutes les parties est tout aussi concevable. Cela dit, l’existence d’options d’imposition nette dans toutes les catégories pourrait apaiser une partie des tensions sur les taux. Leur niveau influera néanmoins sur la fréquence du recours à l’option nette en pratique, ce qui pèsera à la fois sur les moyens administratifs nécessaires à l’application du protocole et sur la pression à clarifier davantage les méthodes nettes.
D’importantes questions techniques doivent être traitées
Comme on peut s’y attendre à ce stade, le protocole n’est pas encore pleinement abouti sur le plan technique. Au-delà de l’absence de définition de certains termes clés, plusieurs points méritent d’être approfondis :
Éviter les chevauchements lorsque le revenu prend sa source dans plusieurs États
Comme indiqué plus haut, sous l’empire du protocole, un revenu de services peut prendre sa source dans le pays d’où le paiement est effectué (ou où il est déductible), dans celui où les services sont exécutés ou dans celui où se trouve le consommateur. Pour les services numériques automatisés, la localisation des utilisateurs finaux et des données d’utilisateur compte également. Ces critères peuvent désigner des pays différents : une entreprise peut ainsi rendre des services à un client dans un pays, en recevoir le paiement d’un autre et les exécuter physiquement dans un troisième. Les négociateurs devront traiter ces situations, car une règle autorisant des prétentions fiscales concurrentes suscitera sans doute des résistances. Même si la rédaction actuelle suggère une forme de hiérarchie entre les critères, rien ne garantit qu’elle empêche de tels chevauchements. Les règles de source élaborées pour la convention multilatérale de l’OCDE mettant en œuvre le montant A du pilier 1 pourraient servir d’inspiration, puisqu’elles envisagent certains modèles d’affaires dans lesquels la source d’un paiement et la consommation d’un service ne se situent souvent pas dans le même pays. Des seuils pour les différentes règles de rattachement pourraient également être envisagés pour prévenir les tensions.
Veiller à ce que l’option d’imposition nette ne serve pas à échapper à l’imposition à la source
L’article 9, qui prévoit l’imposition sur une base nette décrite plus haut, pourrait être exploité par les contribuables. Dans sa rédaction actuelle, une entreprise pourrait minimiser l’imposition à la source en plaçant quelques salariés dans un pays, puisque seul le revenu qui leur est attribuable — souvent une petite part de l’ensemble des revenus tirés de ce pays — y serait imposable. Ce n’est sans doute pas l’intention des rédacteurs, mais il serait utile de le préciser. Autre faiblesse de l’article 9 : contrairement à l’art. 12B du modèle de l’ONU, il ne renvoie pas aux bénéfices de l’ensemble du groupe multinational lorsque la société en fait partie. Un groupe pourrait échapper à l’imposition dans un État de source en ne laissant que peu de bénéfices dans la société prestataire. Plus généralement, le protocole a besoin d’une règle générale anti-abus, qui pourrait aussi contribuer à prévenir le chalandage fiscal.
Envisager des règles de crédit d’impôt étranger plus généreuses
À l’art. 10 sur l’élimination de la double imposition, le protocole reprend la formulation des modèles de convention et de nombreuses conventions existantes. Il prévoit un crédit d’impôt étranger poste par poste – méthode relativement restrictive qui n’élimine pas toujours entièrement la double imposition – et renvoie implicitement au droit interne pour le détail du calcul.
Comme le montrent nos travaux, les pays prévoient souvent dans leur droit interne des dispositions plus généreuses que dans leurs conventions, en autorisant par exemple l’imputation croisée de différents éléments de revenu ou le report des crédits excédentaires. Même s’ils les appliquent souvent indépendamment de dispositions conventionnelles plus strictes, il faudrait envisager d’inscrire directement de telles dispositions dans le protocole.
L’attrait du protocole reste incertain, mais il a quelque chose à offrir à (presque) tout le monde
Les négociateurs examinant le projet à New York cette semaine (10 et 11 août), nous aurons un premier aperçu de son accueil par les différents pays. Au-delà des réponses aux questions ouvertes évoquées plus haut, la décision d’un pays de signer un protocole et d’y soumettre ses conventions existantes dépendra probablement du point de savoir s’il est importateur ou exportateur net de services vis-à-vis des autres pays participants, ainsi que de la taille et du contenu de son réseau conventionnel actuel.
Importateurs nets de services disposant de peu de conventions fiscales
Ces pays pourraient hésiter à signer le protocole car, selon les taux finalement retenus, ils limiteraient sensiblement leurs propres droits d’imposition, avec à la clé une possible baisse de recettes. Cela dit, les revenus tirés de la fourniture de services à distance étant l’un des rares types de revenus pour lesquels la plupart des grands pays exportateurs n’accordent pas de crédit d’impôt étranger unilatéral, le protocole pourrait bénéficier même à ce groupe. Par un protocole, un pays peut faire en sorte que les impôts qu’il prélève à la source soient imputés, et donc réduire le risque que leur charge soit reportée sur les clients locaux, sans avoir à renoncer à des droits d’imposition sur d’autres types de revenus où il y a peu à gagner en échange.
Importateurs nets de services dont les importations sont largement couvertes par des conventions
Ici, le calcul dépendra de la mesure dans laquelle les conventions existantes préservent les droits d’imposition sur les services, ce qui varie fortement d’un réseau à l’autre. Les clauses existantes ne couvrent toutefois généralement que les services techniques, de gestion et de conseil, avec un rattachement plus étroit axé sur la résidence du débiteur. Le calcul dépendra donc aussi de la part de ces services dans les importations et de la façon dont les pays anticipent l’évolution de cette composition.
Exportateurs nets de services
À première vue, ce sont eux qui ont le moins d’incitations directes à signer, d’autant que les États-Unis (vis-à-vis desquels beaucoup de grands exportateurs de services sont importateurs nets) se sont retirés des négociations. Ils bénéficieraient toutefois de l’introduction d’options d’imposition nette là où les conventions existantes ne prévoient qu’une imposition brute des services techniques. Ils peuvent aussi obtenir des taux bruts plus bas et une plus grande sécurité juridique pour leurs entreprises vis-à-vis des pays avec lesquels il n’existe aujourd’hui aucune convention – à condition que ces derniers adhèrent et que les difficultés techniques soient levées. Enfin, un protocole largement accepté pourrait réduire le nombre de litiges qui portent actuellement sur les frontières entre bénéfices des entreprises, redevances, services et « autres revenus » au sens des conventions fiscales.
En conclusion
Le projet de protocole constitue une bonne base de discussion. Il propose une orientation claire : des droits d’imposition à la source élargis sur les revenus de services, assortis d’options d’imposition nette. Reste à savoir si les pays le signeront – et lesquels –, ce qui dépendra sans doute de la manière dont seront tranchées les questions ouvertes : le niveau des taux, l’articulation avec les conventions existantes, ainsi que les questions techniques dont certaines sont soulignées ci-dessus.
À suivre !
Protocole 1 sur les services transfrontaliers : contributions à la cinquième session de négociation
Après la publication de cet article, Frederik Heitmüller a participé aux discussions sur le protocole 1 lors de la cinquième session de négociation de la convention-cadre des Nations Unies sur la coopération internationale en matière fiscale. Retrouvez ses interventions ci-dessous :
13e séance (10 août 2026)
14e séance (11 août 2026)
Autres ressources sur la convention fiscale des Nations Unies, par Frederik Heitmüller
Découvrez les analyses associées de Frederik :
- L’élimination de la double imposition sur les services à distance – implications pour les négociations du protocole 1 de la convention fiscale des Nations Unies
- Liste de lectures sur la convention fiscale des Nations Unies (partie 1 sur le processus onusien et le contexte institutionnel, partie 2 sur la taxation des services transfrontaliers, partie 3 sur la prévention et le règlement des différends)
- Négociations de la convention fiscale des Nations Unies : où en sommes-nous et où allons-nous ?
- Une décision sur la prise de décision et aucun différend sur le règlement des différends : la session d’organisation des négociations fiscales de l’ONU
- Ni « gagnants ou perdants » ? Réflexions sur les négociations fiscales de l’ONU
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[1] Le tableau suivant présente les parts agrégées et moyennes des importations de services (toutes catégories, transport compris) couvertes par des conventions fiscales, par groupe de revenu :
| Groupe | Part agrégée | Part moyenne |
| Revenu élevé | 83 % | 59 % |
| Revenu intermédiaire, tranche supérieure | 78 % | 42 % |
| Revenu intermédiaire, tranche inférieure | 76 % | 35 % |
| Faible revenu | 11 % | 12 % |
| Tous pays | 81 % | 43 % |
Source : compilation de l’auteur, à partir des données de la base WTO-OECD BATIS (année = 2023
