Ces dernières années ont vu l’intérêt international se porter fortement sur le renforcement de la collecte de l’impôt pour financer les programmes nationaux de développement. Pourtant, malgré des inégalités élevées et souvent croissantes dans une grande partie du monde en développement, le renforcement de l’équité des systèmes fiscaux figure rarement en bonne place à l’agenda. Cela tient en partie à un débat technique : si l’objectif final est la redistribution, vaut-il mieux passer par une fiscalité progressive ou par une fiscalité efficace et relativement neutre, associée à des dépenses publiques progressives ? Cela tient aussi à une contrainte technique et politique : bâtir des systèmes fiscaux plus progressifs dans les pays en développement reste obstinément difficile, du fait de la résistance politique des élites nationales, de la complexité technique et d’un système fiscal international mal adapté à leurs besoins.
Malgré ces débats et ces difficultés, on peut soutenir de manière convaincante que la société civile devrait consacrer une part importante de son plaidoyer à l’amélioration de l’équité d’ensemble des systèmes fiscaux, pour des raisons techniques, politiques et stratégiques. Techniquement, la marge de progression de la progressivité est énorme, et le besoin urgent. Politiquement, la confiance de la population dans l’impôt, et plus largement la légitimité de l’État, dépendent probablement en partie de la capacité à démontrer que même les plus aisés paient « leur juste part » – objectif important, qui offre aussi un moyen de « vendre » ce type de réforme aux gouvernements. Stratégiquement, l’équité offre à la société civile une porte d’entrée pour nouer des liens plus étroits avec les communautés locales et construire, à la base, un rapport de force en faveur de l’équité, de la justice et de la redevabilité fiscales.
L’inéquité des systèmes actuels
Nous manquons de données pour estimer précisément l’incidence fiscale, et donc la progressivité d’ensemble des systèmes, dans les pays à faible revenu ; le message essentiel est toutefois clair : ces systèmes sont nettement moins progressifs que ceux des pays membres de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE). Trois grandes caractéristiques l’expliquent :
- L’imposition des hauts revenus est souvent très inefficace. Dans les pays à faible revenu, l’impôt sur le revenu des personnes physiques ne rapporte généralement qu’environ le quart de ce qu’il rapporte dans les pays de l’OCDE, et l’imposition des revenus non salariaux – essentiels pour les plus fortunés – est particulièrement défaillante. Les impôts fonciers sont également mal collectés, ce qui fait perdre la possibilité de capter et de redistribuer la forte hausse des valeurs immobilières dans de nombreuses capitales.
- La charge fiscale directe pesant sur les groupes à faible revenu semble bien supérieure à ce que suggèrent les données officielles. Dans la plupart de ces pays, la majorité des citoyens échappe à l’impôt sur le revenu au niveau national, en raison de la faiblesse des revenus, des capacités administratives limitées et de l’informalité. On peut en conclure à tort que les pauvres « ne paient pas d’impôts directs ». Leur charge peut pourtant être lourde, du fait des impôts infranationaux ou de paiements qui échappent souvent aux budgets publics mais conditionnent l’accès aux services : redevances d’usage formelles et informelles (ou recours à des alternatives privées faute de services publics), versements à des agents publics qui n’atteignent jamais le budget (« pots-de-vin », « paiements d’accélération », « fuites de recettes »), contributions quasi volontaires à des associations de développement communautaire, à des autorités traditionnelles ou à des institutions religieuses. On les regroupe de plus en plus sous le terme d’« impôts informels », avec des estimations, en Sierra Leone et en RDC, suggérant qu’ils peuvent représenter 10 à 20 % du revenu des ménages pauvres.
- La taxe sur la valeur ajoutée (TVA) est la principale source de recettes fiscales, mais pèse lourdement sur les groupes à faible revenu. En principe, la TVA peut être un élément clé d’un système budgétaire progressif, en finançant des dépenses publiques redistributives. Un nombre croissant de travaux suggère toutefois qu’elle pèse immédiatement et sensiblement sur le revenu des ménages pauvres, sans être compensée, dans beaucoup de pays à faible revenu, par des transferts efficaces. La TVA peut ainsi accroître la « pauvreté monétaire », alors que la qualité d’ensemble des services offerts aux plus modestes reste discutable.
Quelles cibles pour la réforme ?
Historiquement, une grande partie du plaidoyer pour l’équité fiscale dans les pays en développement s’est structurée autour de l’opposition à la TVA. L’argument est simple : la TVA est généralement un impôt plus ou moins neutre, et non progressif, qui pèse lourdement sur les pauvres par le renchérissement des biens qu’ils consomment.
Centrer le plaidoyer sur l’opposition à la TVA peut toutefois être mal avisé dans la plupart des cas, pour des raisons conceptuelles et stratégiques. Sur le fond, le problème n’est pas tant que la TVA soit mauvaise, mais que d’autres impôts seraient meilleurs. Et rien ne prouve encore de manière convaincante qu’une TVA forte décourage sensiblement la collecte d’impôts plus progressifs. Sur le plan stratégique, il paraît exclu que les gouvernements s’en éloignent notablement, ou même en abaissent fortement les taux, puisqu’elle constitue généralement l’épine dorsale des recettes publiques. Une posture purement anti-TVA risque donc de manquer des cibles plus importantes et de consacrer des moyens à un objectif aux faibles chances de succès.
Il serait plus pertinent de viser des stratégies proactives rendant les systèmes à la fois plus progressifs et plus productifs. Quelques pistes immédiates :
- Renforcer l’impôt sur le revenu des personnes physiques, et pas seulement sur les salaires. C’est la source la plus probable de progressivité, et sa faible collecte est la faiblesse la plus criante des systèmes fiscaux des pays en développement. De surcroît, de nombreux pays pourraient prendre immédiatement des mesures importantes et relativement simples pour l’améliorer, pour peu que le soutien ou la pression politiques existent.
- Améliorer l’impôt foncier, en misant sur la simplicité. Comme l’impôt sur le revenu, il est mal collecté mais offre des voies de réforme relativement directes là où le soutien politique existe. Améliorer sa collecte peut être décisif pour les services publics locaux, souvent particulièrement importants pour les plus modestes.
- De meilleures TVA. La TVA restera un élément clé des systèmes budgétaires ; il y a de bonnes raisons de chercher à exonérer les biens essentiels consommés par les ménages modestes, par un usage soigneux du taux zéro.
- Transparence sur les exonérations. Le Fonds monétaire international et d’autres réclament depuis longtemps davantage de transparence sur les exonérations, souvent mal ciblées et qui reviennent à des cadeaux fiscaux aux grandes entreprises et aux particuliers fortunés.
- Mieux imposer les entreprises multinationales. Des débats importants subsistent sur l’ampleur des recettes en jeu, mais il ne fait guère de doute que des sommes substantielles pourraient être obtenues par des réformes et des contrôles relativement simples, en particulier dans les industries extractives.
- Réduire les occasions et les incitations à l’« impôt informel ». Limiter ces prélèvements régressifs suppose de réduire à la fois les occasions et les incitations aux versements les plus prédateurs, par la simplification des fiscalités locales, un meilleur financement des services de première ligne et un suivi renforcé, par l’État comme par la société civile.
Il faut garder à l’esprit que les plus grandes marges pour assurer la progressivité d’ensemble du système budgétaire résident probablement dans l’amélioration de la qualité et de la progressivité des dépenses publiques. Le plaidoyer fiscal y garde toute sa place : de plus en plus d’éléments montrent que les débats sur l’impôt peuvent servir de catalyseur à la mobilisation citoyenne sur les budgets et la dépense publique, autour d’un message adressé aux contribuables : les recettes publiques, c’est « votre argent ».
Lire les notes : What Might an Agenda for Equitable Taxation Look Like? et Improving Tax and Development Outcomes: What Next for Civil Society Engagement?
Ce billet a été publié à l’origine sur l’Open Budgets Blog de l’International Budget Partnership. Il s’inscrit dans la série Fiscal Futures, consacrée aux grands enjeux que les partisans de la redevabilité budgétaire rencontreront sans doute dans les dix à quinze prochaines années. En savoir plus sur le projet Fiscal Futures et télécharger les ressources ici.
