La récente fuite des Pandora Papers a de nouveau mis au jour le scandale de la manière dont les puissants et les fortunés de la planète dissimulent leur patrimoine et échappent à l’impôt. Ces révélations sont d’autant plus exaspérantes en pleine pandémie mondiale, alors que les recettes fiscales nécessaires pour investir dans les services publics et les filets de protection sociale n’ont jamais autant fait défaut. La pandémie a basculé près de 100 millions de personnes dans l’extrême pauvreté dans le monde. Pendant ce temps, les milliardaires ont accru leur fortune de 54 % durant la première année de la pandémie, soit 4 000 milliards de dollars de patrimoine supplémentaire.
Dans ce contexte, il n’est pas surprenant que les appels à imposer les plus fortunés soient passés des cercles de gauche au débat public généraliste : la semaine dernière, la Banque mondiale et le FMI ont accueilli une conférence consacrée précisément à l’imposition des plus fortunés, et cette semaine le Comité fiscal des Nations Unies examine la création d’un nouveau sous-comité sur les impôts sur la fortune et de solidarité. Malheureusement, ces débats restent souvent trop centrés sur la situation des pays à revenu élevé (et des États-Unis en particulier). Or des politiques judicieuses dans ces contextes ne sont pas nécessairement prometteuses, ni même souhaitables, dans les pays à faible revenu.
Un impôt sur la fortune ?
Il existe de nombreuses bonnes raisons pour que les pays à revenu élevé envisagent un impôt sur la fortune, clairement exposées dans le rapport de 2020 de la UK Wealth Tax Commission. Malgré les difficultés de mise en œuvre d’un tel impôt – résistances politiques, évaluation des biens, articulation avec les impôts existants –, il est à la fois souhaitable et possible dans ces contextes.
En revanche, les perspectives d’un impôt sur la fortune dans les pays à faible revenu (PFR) sont bien moins encourageantes. Les impôts existants qui visent les plus fortunés y sont administrés de manière si peu efficace que les administrations fiscales ne disposent souvent même pas des informations les plus élémentaires sur l’assiette d’un éventuel impôt sur la fortune. Ce constat, joint à la faiblesse des capacités administratives, constitue une contrainte lourde dans les PFR et ne ferait qu’aggraver les autres difficultés évoquées plus haut. De fait, tenter d’instaurer aujourd’hui un impôt sur la fortune pourrait se révéler contre-productif pour beaucoup de PFR. Faute de pouvoir le faire appliquer correctement, ils risquent d’éroder leur crédibilité et la confiance des citoyens, si les plus fortunés parviennent une fois de plus à passer entre les mailles du filet.
Cela ne signifie pas qu’un impôt sur la fortune ne serait pas une bonne option dans les PFR : les arguments en sa faveur sont au contraire solides. Simplement, ce n’est pas un bon point de départ pour imposer les plus fortunés à court terme. Avant d’envisager un nouvel impôt sur la fortune, les PFR devraient s’attacher à mieux appliquer les impôts existants qui visent les plus fortunés. Cela rapportera davantage de recettes à court terme et posera les bases d’un impôt sur la fortune réussi à l’avenir. Trois domaines prioritaires s’imposent dès maintenant :
1. Imposer les revenus plus efficacement
Il est bien connu que la majorité des personnes fortunées dans les PFR paient sur leurs revenus bien moins d’impôt qu’elles ne le devraient au regard de la loi. De fait, rapportées à leur PIB, les recettes de l’impôt sur le revenu des personnes physiques sont environ trois fois plus élevées dans les pays à revenu élevé que dans les PFR.
Cela tient souvent à une simple fraude fiscale. Ainsi, une étude de l’ICTD en Ouganda a constaté que seuls 20 % des avocats des grands cabinets d’affaires et moins de 2 % des hauts fonctionnaires détenant d’importants actifs privés avaient acquitté le moindre impôt sur le revenu entre 2012 et 2014. Une étude ultérieure de l’ICTD au Rwanda a montré que seul un millionnaire sur cinq avait déposé une déclaration de revenus en 2018.
La très grande majorité des recettes de l’impôt sur le revenu dans les PFR provient de personnes dont l’employeur (généralement une grande entreprise ou l’État) prélève l’impôt à la source sur les salaires. Au Rwanda, seuls 3 % des recettes de cet impôt étaient recouvrés en dehors de la retenue à la source. Il existe donc un volume important de recettes que les PFR peuvent percevoir en faisant mieux appliquer l’impôt sur le revenu.
Pour repérer les personnes disposant de revenus importants non imposés, les PFR ont tout intérêt à regarder du côté de celles qui possèdent de grands biens immobiliers, achètent des biens de luxe comme des voitures, détiennent de grandes entreprises ou d’importants portefeuilles d’actions, contractent des emprunts élevés ou effectuent d’importants dépôts bancaires, ou encore importent et exportent des biens coûteux. Il existe aussi une large marge de progression dans le recouvrement des impôts existants sur les dividendes, les intérêts, les plus-values et les revenus locatifs, autant de revenus non salariaux qui bénéficient avant tout aux plus fortunés.
2. Imposer le patrimoine immobilier plus efficacement
La deuxième priorité des PFR devrait être de mieux imposer le patrimoine immobilier. L’achat de terrains et de bâtiments est l’un des principaux moyens par lesquels les plus fortunés des PFR conservent leur patrimoine. Malgré cela, rapportées au PIB, les recettes de la taxe foncière sont plus de huit fois supérieures dans les pays à revenu élevé. Cela tient en grande partie au fait que les biens de grande valeur des plus fortunés sont fortement sous-évalués, absents des registres fonciers, ou que les avis d’imposition restent tout simplement impayés.
Des expériences récentes montrent qu’il existe un énorme potentiel de recettes supplémentaires, perçues de manière plus équitable, grâce à la fiscalité foncière dans les PFR. À Freetown, en Sierra Leone, le conseil municipal a récemment ajouté plus de 50 000 biens au registre et introduit un système d’évaluation et de taux plus progressif. Le potentiel de recettes foncières de Freetown a ainsi été multiplié par plus de cinq, dont 70 % proviendront du quart des biens les plus valorisés. Au cours des deux premiers mois seulement d’application du nouveau système, la ville a recouvré plus de 67 % de ce qu’elle avait perçu sur l’année précédente entière.
Les gouvernements des PFR peuvent également instaurer des droits de mutation lors des changements de propriété. Cela pourrait s’inscrire dans des efforts plus larges pour s’attaquer aux inégalités intergénérationnelles au moyen de droits de succession sur la transmission du patrimoine accumulé.
3. Mieux utiliser l’échange de renseignements
Malgré les difficultés, imposer les revenus et le patrimoine détenus sur le territoire national reste sans doute plus faisable que de tenter d’atteindre le patrimoine que les plus fortunés ont placé dans des paradis fiscaux ou des juridictions opaques à l’étranger, comme les Pandora Papers l’ont une fois de plus révélé. On estime que 8 000 milliards de dollars de patrimoine financier des ménages se trouvent sur des comptes offshore, dont 500 milliards détenus par des Africains. Ajouté aux actifs offshore non financiers tels que l’immobilier ou les œuvres d’art, cela représente pour les États africains jusqu’à 60 milliards de dollars de recettes fiscales perdues chaque année, soit davantage que ce que le continent reçoit annuellement au titre de l’aide publique au développement ou des investissements directs étrangers.
Pour y remédier, les pays doivent rendre accessibles les informations sur les bénéficiaires effectifs (afin de savoir qui se trouve derrière les trusts et les sociétés) et échanger des renseignements, de sorte que les administrations fiscales puissent connaître les comptes bancaires étrangers de leurs propres contribuables.
Si des progrès notables ont été accomplis grâce au Forum mondial, il a été bien plus difficile pour les PFR de participer aux dispositifs d’échange de renseignements et d’en tirer parti. Cela tient en grande partie aux exigences juridiques, administratives et technologiques à satisfaire pour se conformer aux normes internationales. L’effort en vaut pourtant la peine : depuis 2009, les pays africains ont pu identifier plus de 1,2 milliard d’euros de recettes supplémentaires grâce à l’échange de renseignements.
Malgré ces avancées, l’outil reste très largement sous-utilisé. En 2020, seuls onze pays africains ont adressé des demandes de renseignements, et plus de 90 % d’entre elles émanaient de quatre pays seulement. Les PFR disposent donc d’une large marge pour améliorer leur infrastructure d’échange de renseignements et mieux s’en servir afin d’enquêter sur les avoirs détenus à l’étranger par les plus fortunés et de les imposer.
La voie à suivre
Si les défis peuvent paraître décourageants, les gains à retirer de la feuille de route exposée ci-dessus sont considérables pour les PFR. En imposant plus efficacement, sur leur territoire, les revenus et le patrimoine immobilier des plus fortunés, et en exploitant le potentiel de l’échange de renseignements pour imposer leurs avoirs détenus à l’étranger, les PFR peuvent commencer à percevoir des montants substantiels assez rapidement.
Cela aidera les gouvernements à faire face aux effets économiques de la pandémie et peut aussi leur permettre de bâtir crédibilité et confiance, en associant des mesures réalisables d’imposition des plus fortunés à des dépenses publiques visiblement bénéfiques.
Cette démarche permettra également aux gouvernements des PFR de poser les fondations d’un impôt sur la fortune réussi à l’avenir. Sur le plan administratif, suivre cette feuille de route leur permettra de réunir les informations nécessaires pour délimiter l’assiette d’un éventuel impôt sur la fortune. Sur le plan politique, un programme d’imposition des plus fortunés centré sur l’équité créerait l’élan et le capital politique nécessaires à la mise en place, demain, de nouveaux impôts sur le patrimoine.
Le soutien de l’opinion à une hausse des impôts sur les plus fortunés est aujourd’hui élevé. Il n’y a pas de meilleur moment pour que les dirigeants des PFR agissent afin que les plus fortunés contribuent à leur juste part au financement de la reprise et du développement futur.
