Au lendemain de la crise financière mondiale de 2007-2008, les paradis fiscaux étaient devenus un sujet brûlant, les dirigeants politiques désignant ces juridictions exotiques à faible fiscalité comme des sources d’instabilité budgétaire ayant aggravé la crise. Avec la pandémie de Covid-19, les paradis fiscaux ont été reliés plus vite et plus fortement encore à la crise et aux perspectives de reprise économique. Cela ouvre des possibilités : mettre à profit cet élan retrouvé pour renforcer la progressivité de l’impôt au niveau national et, au niveau international, la coopération dans la lutte contre les paradis fiscaux. Mais cela comporte aussi des risques importants, les dirigeants du Nord privilégiant des actions très symboliques et peu efficaces, susceptibles de laisser les pays en développement en plus mauvaise posture.
Les paradis fiscaux nettement de retour à l’agenda
Dans le contexte des discussions mondiales très médiatisées sur la fiscalité de l’économie numérique, les paradis fiscaux étaient quelque peu passés au second plan de la politique fiscale mondiale, l’Union européenne étant seule à vraiment s’en préoccuper, avec la (ré)introduction en décembre 2017 de sa « liste noire » (plus précisément, sa liste des pays et territoires non coopératifs à des fins fiscales).
Mais la crise de la Covid-19 a nettement ramené les paradis fiscaux à l’agenda, des dirigeants du monde entier ayant proclamé que les entreprises y ayant recours ne pourraient accéder aux vastes plans de soutien adoptés par les États. La France, le Danemark et la Pologne ont déjà agi pour exclure les « entreprises des paradis fiscaux » des aides Covid-19, et des initiatives comparables ont été discutées aux États-Unis, au Royaume-Uni, au Canada, et ailleurs.
Il s’agit en partie d’envoyer un message politique. Les États usent de leur puissance pour contraindre les entreprises à réduire le risque fiscal de leurs structures mondiales si elles souhaitent bénéficier des dispositifs publics de crise. (C’est une tendance plus générale de la capacité des États à enserrer les entreprises par leurs chaînes d’approvisionnement mondiales, décrite comme une « mondialisation enchaînée ».) Et il s’agit en partie d’un levier pour renforcer, à l’avenir, la capacité de l’État à assurer la progressivité de l’impôt, en limitant juridiquement et en discréditant rhétoriquement le recours aux paradis fiscaux pour la fuite des capitaux.
Une fenêtre d’opportunité ?
En ce sens, la réponse politique à la Covid-19 pourrait raviver l’élan politique qui a permis, ces dix dernières années, une imposition plus progressive des hauts revenus et du capital, un chantier particulièrement urgent aujourd’hui pour les pays en développement.
Limiter le risque de fuite des capitaux pour contrer les pertes de recettes liées aux paradis fiscaux est à la portée des États, qui y sont parvenus de mieux en mieux ces dernières années, grâce au renforcement de la coopération fiscale internationale et à l’extension des accords d’échange de renseignements. De fait, les crises tendent à stimuler les appels à une fiscalité plus juste et plus progressive, et c’est ce que l’on observe. Des dirigeants de l’OCDE et d’ailleurs ont déjà souligné combien la pandémie réaffirme l’importance de traiter la question des paradis fiscaux, de combattre la concurrence fiscale dommageable et de réformer le système fiscal mondial.
C’est très prometteur pour les pays en développement, qui pâtissent de manière disproportionnée des règles fiscales internationales actuelles. À l’heure de la mondialisation, il est indispensable de réformer l’architecture de la fiscalité internationale, qui désavantage structurellement les pays à faible revenu et aggrave les faiblesses de leurs systèmes fiscaux. L’OCDE a laissé entendre que l’après-Covid-19 pourrait être le bon moment pour réexaminer en profondeur « la manière dont les règles fiscales internationales répondent aujourd’hui aux besoins des pays en développement ». Il serait très positif que l’agenda fiscal mondial de l’après-Covid-19 suscite un tel réexamen et parvienne à endiguer les pratiques fiscales abusives qui coûtent chaque année des millions de recettes aux pays en développement.
Ou les pays en développement seront-ils des dommages collatéraux ?
Le risque est réel, toutefois, que les pays en développement soient laissés de côté. Jusqu’ici, les initiatives européennes s’appuient largement sur la liste noire de l’UE, qui compte actuellement douze pays : Samoa américaines, îles Caïmans, Fidji, Guam, Oman, Palaos, Panama, Samoa, Trinité-et-Tobago, îles Vierges américaines, Vanuatu et Seychelles.
La liste noire de l’UE, comme les autres listes du même type, souffre d’un problème fondamental : elle est intrinsèquement politique, reflétant les déséquilibres géopolitiques et les travers des organisations internationales qui les gèrent. Ces listes visent donc de manière disproportionnée de petits États, peu influents dans le commerce mondial et pauvres en alliés géopolitiques, dont des pays en développement. Cela offre des victoires politiques très symboliques, mais une efficacité systémique limitée. Comme l’African Tax Administration Forum (ATAF) l’a souligné, une « préoccupation fondamentale » des pays en développement tient au « caractère perçu comme géopolitique, plutôt que rationnel, des processus d’inscription et au caractère coercitif de la liste européenne de 2017 des juridictions fiscales non coopératives ».
En pratique, les pays figurant sur la liste noire de l’UE ne représentent qu’une part extrêmement faible des transferts de bénéfices vers les paradis fiscaux, selon plusieurs études. L’effet des sanctions frappant les entreprises qui recourent à des structures dans ces pays pourrait donc bien être limité. C’est vrai du point de vue des pays développés, et plus encore de celui des pays en développement, qui dépendent davantage de l’impôt sur les sociétés et ont donc plus à perdre d’une action inefficace contre les paradis fiscaux des entreprises. Surtout, la liste noire de l’UE omet précisément les juridictions qui représentent les risques de « paradis fiscal » les plus substantiels pour les pays africains, comme Maurice.
La liste noire de l’UE a déjà pris dans ses filets treize pays africains, dont le Botswana, la Namibie et le Maroc, les obligeant à consacrer des ressources administratives et politiques rares à des réformes coûteuses, chronophages et peu prioritaires. Comme l’a déclaré cette semaine Logan Wort, secrétaire exécutif de l’ATAF, au groupe de l’ONU sur la responsabilité, la transparence et l’intégrité financières, cela pose la question de l’asymétrie entre la représentation des intérêts des pays développés et de ceux des pays en développement dans la politique fiscale internationale.
La liste examine les pays au regard d’une série de critères : transparence fiscale (notamment les engagements pris dans la coopération internationale menée par l’OCDE en matière d’échange de renseignements et d’assistance administrative), équité fiscale (existence de mesures fiscales préférentielles ou dommageables) et mise en œuvre des mesures anti-BEPS (respect des standards minimums du projet BEPS).
Ces critères sont louables, mais l’importance de leur mise en œuvre dans des juridictions dont le rôle dans les transferts de bénéfices mondiaux est très limité prête à discussion. Le point est d’autant plus pertinent dans un contexte où les systèmes budgétaires et les capacités administratives des pays en développement vont être mis à rude épreuve, exigeant une tout autre priorité pour lever des recettes et répondre à la crise. Si relancer la lutte contre les paradis fiscaux après la Covid-19 revient à mettre davantage l’accent sur la liste noire de l’UE, avec ses défauts intrinsèques, son efficacité limitée et la pression qu’elle exerce sur les pays en développement pour détourner des ressources rares, ce ne serait pas un résultat positif.
La question des paradis fiscaux figurera sans doute en bonne place à l’agenda de l’après-Covid-19. Mais pour que les réformes ne fassent pas des pays en développement des dommages collatéraux, il faudra réfléchir avec soin, plutôt que de retomber dans de vieilles habitudes problématiques.
