Les spécialistes de la fiscalité ont beaucoup à dire sur la manière dont les agents du fisc africains pourraient mieux travailler, mais semblent rarement le demander aux agents eux-mêmes, et certainement pas dans un effort à grande échelle et avec ouverture d’esprit. C’est ce que Nyanyiwe Sulu a fait en 2023. Elle a envoyé un questionnaire à 83 de ses collègues de la division des impôts intérieurs de la Malawi Revenue Authority. Il leur était demandé de répondre à onze questions relativement ouvertes sur la manière dont l’Authority pourrait lever plus de recettes (le questionnaire figure en annexe de l’article).
Cela valait-il la peine ? Sans aucun doute.
Recommanderions-nous à d’autres chercheurs de faire de même dans d’autres pays ? Globalement oui, avec la réserve que nous apprendrions probablement beaucoup plus si les enquêtes étaient suivies d’entretiens de groupe, offrant l’occasion d’approfondir les réponses. Les réponses reçues suggèrent en tout cas que nous avions raison d’attendre des points de vue contrastés entre agents seniors et juniors, selon leurs expériences et fonctions respectives, mais que chacun a des choses utiles à dire.
Qu’avons-nous appris de l’enquête ? Priorité aux économies informelles
Les réponses les plus directement utiles concernaient l’épineux problème de la « taxation du secteur informel », sur lequel l’ICTD a publié récemment un bon nombre d’articles (disponibles ici, ici et ici). L’essence du problème est la suivante :
- Une large part des entreprises des pays à faible revenu se décrivent peut-être mieux comme des entreprises de subsistance. Elles sont petites, souvent éphémères ou mobiles, font vivre une personne ou une famille, génèrent peu de profit et, dans bien des cas, ne devraient payer aucun impôt au-delà, peut-être, d’une licence commerciale locale.
- Comment une administration fiscale peut-elle savoir si elle a affaire à une petite entreprise de subsistance ou à une entreprise substantiellement rentable qui devrait payer l’impôt sur le revenu ou la TVA ?
- Les registres fiscaux sont souvent aléatoires pour les petites entreprises. Ils en enregistrent certaines qui ne devraient pas l’être, loin d’être imposables, mais omettent beaucoup de celles qui le sont.
- Cet échec tient en partie à la forte dépendance des administrations à l’information visuelle pour identifier les entreprises à enregistrer : un étaliste d’un marché municipal ou l’exploitant d’un minibus de transport public seront presque certainement enregistrés et taxés parce qu’ils sont très visibles, tandis que des entreprises plus rentables restent hors du filet fiscal.
Beaucoup de nos répondants avaient conscience de ces problèmes et de la sympathie pour les personnes gagnant modestement leur vie qui semblent inutilement harcelées par les agents du fisc. Plus important encore, ils avaient des suggestions constructives pour y répondre. Comme l’a résumé un répondant : il existe au Malawi une multitude d’entreprises rentables, en principe imposables, mais simplement absentes du radar de la Revenue Authority parce qu’elles n’ont pas de locaux identifiables. Il s’agit notamment de l’organisation d’événements et de la restauration, du commerce de voitures d’occasion, de la location de voitures, du change et du prêt d’argent. Elles sont pourtant très visibles sur les réseaux sociaux, où elles font leur publicité et leur marketing. La solution semble ici évidente : la Revenue Authority doit développer la capacité d’utiliser les réseaux sociaux pour identifier les personnes et entreprises qui devraient payer l’impôt.
Pourquoi la Malawi Revenue Authority n’exploite-t-elle pas les réseaux sociaux pour collecter des recettes ?
L’un de nos répondants les plus expérimentés, seniors et éloquents nous a donné une piste que nous n’attendions pas du tout : l’Authority ne s’intéressait pas vraiment à toute une série d’innovations de collecte apparemment évidentes parce que le personnel se satisfaisait du statu quo. Dans presque tous les cas, il atteignait déjà les objectifs de recettes convenus globalement avec le ministère des Finances puis répartis entre les unités internes. Atteindre ces objectifs déclenche le versement de primes substantielles, composante importante de la rémunération du personnel ; alors pourquoi en faire plus ?
Fait intéressant, notre recherche a confirmé une chose que nous attendions : les agents juniors évaluent le fonctionnement de la Revenue Authority depuis leur perspective limitée. Ils n’ont généralement ni l’expérience ni l’information nécessaires pour adopter une vision stratégique. Par exemple, ils tiennent particulièrement à enregistrer toujours plus de contribuables, sans tenir compte du fait qu’une large part des contribuables déjà enregistrés ne paie aucun impôt, soit parce qu’ils ne déposent aucune déclaration, soit parce qu’ils en déposent d’inexactes. Et le fait que beaucoup de déclarations soient déposées en retard semble les préoccuper plus que leur exactitude. Cela ne signifie pas pour autant que nous ne devrions pas prendre au sérieux leurs avis sur d’autres questions. De fait, davantage de recherches en ce sens devraient nous permettre de mieux comprendre les systèmes fiscaux africains.
Et maintenant ? Ouvrir de nouvelles pistes de recherche
Notre hypothèse du manque d’incitation soulève des questions majeures sur les raisons pour lesquelles les administrations fiscales semblent si souvent échouer à accroître la collecte des recettes. Mesurée en proportion du PIB, la collecte des recettes en Afrique est globalement stable depuis près d’une décennie. Si nous voulons éclairer davantage cette suggestion plutôt frappante, des entretiens soigneusement organisés avec le personnel des administrations fiscales seraient une voie évidente.
