Les dirigeants du G20 saluent un nouvel accord destiné à renforcer l’imposition des entreprises technologiques et à créer un impôt minimum mondial, conclu par 136 juridictions et négocié sous l’égide de l’OCDE. De nombreux pays à faible revenu ont fait part de leur frustration : leur influence a été marginale et leurs demandes rejetées, mais beaucoup y ont malgré tout adhéré.
Héritages historiques
Ces négociations reflètent le paysage politique actuel, mais elles rappellent un siècle de négociations fiscales internationales qui ont désavantagé les pays à faible revenu. Comme l’a souligné l’organisation qui représente les administrations fiscales africaines, le continent est « en proie à de graves problèmes, tels que… des conventions fiscales n’attribuant pas de droits d’imposition appropriés ».
Plus de mille conventions bilatérales limitent la capacité des pays à faible revenu à imposer les multinationales étrangères. Dans mon livre, Imposing Standards: The North-South Dimension to Global Tax Politics, j’explique comment on en est arrivé là.
Premièrement, les responsables publics ont fondé leurs décisions sur des priorités politiques, des simplifications excessives et des malentendus. En Zambie, au tournant des années 1970, des commissaires aux impôts nommés politiquement et sans cesse renouvelés parcouraient l’Europe pour négocier des conventions fiscales, dans l’espoir d’attirer davantage d’investissements. Un conseiller du gouvernement m’a confié : « une convention fiscale… était perçue à l’époque, dans l’esprit des décideurs, comme la porte ouverte à un éventuel investissement étranger… On n’avait pas une très bonne conscience des conséquences sur les recettes. »
Un demi-siècle plus tard, un négociateur africain déclarait : « on a fait croire aux pays africains qu’ils avaient besoin de conventions [fiscales], alors que ce n’est pas le cas. » Cela doit nous conduire à interroger le nouvel accord mondial : les pays en développement y gagneront-ils en y adhérant ?
La politique de l’expertise
Un savoir trop limité peut être dangereux, mais le savoir fiscal est porteur d’intérêts, généralement ceux des pays riches en capitaux. Qu’elles soient acquises par l’assistance technique et la formation ou au fil même de la négociation, les connaissances proposées aux pays à faible revenu sont imprégnées d’idées sur la manière « acceptable » d’imposer les multinationales.
Dans les années 1970, des fonctionnaires britanniques écrivaient que le réseau grandissant de conventions fiscales bilatérales du pays était avant tout un moyen d’« imposer des normes acceptables… dans des pays… où de telles normes seraient sinon absentes ». Lorsque le Viêt Nam s’est ouvert à l’investissement étranger dans les années 1990, les pays exportateurs de capitaux ont tiré parti du manque d’expérience de ses fonctionnaires pour enfermer le pays dans des conventions fondées sur les normes de l’OCDE.
Les pays à faible revenu doivent être en mesure d’analyser de manière critique les normes fiscales internationales, ainsi que les présupposés sur ce qui est « acceptable ». Il deviendra de plus en plus difficile de défendre des taxes « unilatérales » sur les entreprises technologiques une fois l’accord G20/OCDE en place, même si leur remplacement par des normes internationales laisse un pays plus mal loti.
Ces dynamiques signifient que, si le pouvoir des entreprises a joué un rôle non négligeable dans la construction du régime fiscal international actuel, c’est sur le plan technique qu’il est le plus efficace. Dans la Grande-Bretagne des années 1970, l’Inland Revenue subissait la pression d’autres services de l’État pour signer des conventions fiscales avec des pays qui refusaient d’accepter les normes de l’OCDE. L’opposition de l’Inland Revenue – approuvée, de façon surprenante, par les responsables fiscaux des grandes entreprises britanniques – tenait à ce qu’« il ne sert pas à grand-chose de vouloir “éduquer” les pays en développement… sur les normes fiscales internationales acceptables si, au moment décisif, nous sommes prêts à sacrifier le principe pour obtenir un accord ».
L’équilibre des pouvoirs entre acteurs politiques et techniciens est façonné par les institutions de l’État. Si les technocrates britanniques l’ont emporté dans cette lutte interne à l’administration, dans les pays à faible revenu ils perdent souvent. Ainsi, en Zambie dans les années 2000, les priorités politiques ont produit des conventions avec des paradis fiscaux comme Maurice, tout en laissant intactes d’anciennes conventions problématiques. La situation s’est améliorée ces dernières années, à mesure que les priorités technocratiques et politiques convergeaient.
Un dernier point concerne le désavantage historique. Rares sont les négociations fiscales qui partent d’une page blanche : les changements s’ajoutent plutôt par couches successives, ancrés dans l’autorité du statu quo dominé par l’OCDE. Lorsque les pays à faible revenu obtiennent une place à la table mondiale, ils doivent plaider pour modifier ce statu quo, tâche plus ardue que de le défendre. Cette dynamique persiste depuis les toutes premières négociations des années 1920. À l’échelle nationale, un grand talent de négociation est souvent miné par le précédent de conventions passées mal négociées.
Comment les pays à faible revenu peuvent-ils surmonter ces obstacles ?
D’abord, en élargissant le vivier d’expertise, afin que les perspectives critiques prennent de l’ampleur et que soit brisé le monopole existant sur les formes de savoir fiscal faisant autorité. Dans Imposing Standards, je cite le Cambodge comme l’exemple d’un pays ayant investi dans ses capacités techniques avant de négocier, en élaborant une position et un modèle conformes à ses propres priorités.
Ensuite, par une collaboration entre les technocrates et leurs responsables politiques, afin que les positions de négociation des pays à faible revenu allient la meilleure expertise au soutien politique. La position ferme du Nigéria contre l’accord fiscal mondial en est un bon exemple.
Enfin, un contrôle démocratique renforcé des négociations fiscales internationales ne peut que renforcer la main des négociateurs. Un recours devant la Haute Cour du Kenya, par exemple, fait que le gouvernement ratifiera désormais les conventions fiscales après consultation publique et examen parlementaire.
De nombreux représentants de pays à faible revenu semblent désabusés par les récentes négociations à l’OCDE, et certains pays choisissent de faire cavalier seul. Dans le même temps, les nouveaux membres du Comité fiscal des Nations Unies viennent de s’accorder sur un programme de travail ambitieux pour les quatre prochaines années. Peut-être est-ce le signe d’un renversement de tendance face aux normes fiscales que les États puissants imposent depuis si longtemps aux autres ?
