À la demande de l’ICTD, le professeur Richard Bird a généreusement accepté de recenser la nouvelle publication de la Banque mondiale Innovations in Tax Compliance, qui propose un nouveau cadre destiné à guider la conception des réformes fiscales. Richard a été le premier président du comité consultatif de l’ICTD et conseille la Banque mondiale de longue date ; à ces deux titres, il a toujours été le meilleur des amis : d’un soutien sans faille, mais tout aussi constamment déterminé à bousculer le travail en cours pour l’améliorer. Sa recension d’Innovations in Tax Compliance ne fait pas exception : exigeante et très pénétrante, elle contribue à la fois à améliorer le texte et à clarifier ses objectifs.
À mon sens, le professeur Bird pose trois grandes questions – ou défis – au cadre proposé, qui aident à préciser ce qu’il vise et ce qu’il apporte.
Y a-t-il ici beaucoup de véritablement nouveau ?
Le professeur Bird écrit d’emblée que le texte « ne contient guère d’éléments qui surprendraient qui s’intéresse déjà aux questions fiscales dans les pays en développement […] sa part la plus novatrice est la tentative de combiner ces éléments en un cadre potentiellement opérationnel pour guider la réforme ». Nous en sommes entièrement d’accord. À bien des égards, le projet Innovations in Tax Compliance ne cherche pas à produire des idées radicalement neuves, mais à combler l’écart, souvent important, entre ce que la recherche nous a appris et la manière dont les réformes fiscales se déroulent en pratique. Nous pensons que l’un des principaux obstacles à l’intégration constante des meilleurs enseignements de la recherche dans la pratique tient à l’absence d’un cadre clair rassemblant des résultats épars et offrant un premier guide pour les rendre opérationnels. L’espoir est que ce cadre permette de mieux refléter, dans la conception des programmes, ce que la recherche dit du rôle décisif des contraintes d’économie politique, de la construction de la confiance et d’une hiérarchisation stratégique des priorités.
Ce cadre améliorera-t-il vraiment les résultats en pratique ?
Si l’objectif est d’intégrer plus systématiquement la recherche à la pratique, alors, comme l’écrit le professeur Bird, « c’est à l’usage qu’on jugera ». Les obstacles à la traduction d’un cadre bien ficelé en changements concrets sont, il le note, considérables. La politique est presque partout un obstacle imprévisible et redoutable. Les processus de réforme exigent toujours souplesse et adaptation, et suivent rarement la feuille de route initiale. Plus largement, « les généralités, souvent utiles pour indiquer les questions à poser, nous disent rarement grand-chose qui oriente clairement vers la meilleure solution à un problème donné ». C’est précisément cette distance entre généralités et solutions particulières qui justifie le plus clairement le projet Innovations et la suite à lui donner. Au fond, il s’agit d’amener les réformateurs à poser les bonnes questions, ancrées dans la recherche, et de leur donner les outils pour que les réponses partent avant tout de la compréhension des spécificités locales.
Le professeur Bird lance une sorte de défi : « tant que la Banque mondiale, ou quelqu’un d’autre, n’aura pas mené une série d’études de cas détaillées utilisant ce cadre […] tout ce que l’on peut vraiment dire, c’est que c’est une tentative méritoire ». Dans cet esprit, le projet a effectivement mis l’accent sur des études de cas destinées à vérifier si le cadre fonctionne. Les premières ont été menées à Kaduna, au Nigeria, et en Géorgie, avec des résultats initiaux prometteurs. D’autres sont en préparation. Tout aussi important, chaque étude s’accompagne de matériels destinés aux équipes de terrain (comment repérer et évaluer un engagement politique sincère ? quelles stratégies pour identifier les contraintes déterminantes ? comment apprécier les ressorts de la confiance selon les contextes ?), et nous cherchons à faire connaître ces idées à un cercle toujours plus large de praticiens.
Le cadre en dit-il assez sur la manière de franchir les obstacles politiques ?
Le professeur Bird souligne l’importance de mettre en avant les obstacles politiques, mais se demande si Innovations en dit assez sur ce point. Il écrit :
Pour prendre un exemple simple, si le texte de la Banque reconnaît clairement l’importance décisive de la « volonté politique » […] il n’en tire pas la conclusion qui semblerait la plus évidente : si cette « volonté » fait défaut, aucun « cadre » de réforme, si clair soit-il, n’a de chances d’être suivi.
[note] Une façon de juger du sérieux d’un pays est peut-être simplement de regarder dans quelle mesure les données détenues par d’autres administrations et utiles à l’administration fiscale lui sont réellement accessibles. Dans bien trop de pays, ces silos sont âprement défendus par ceux qui, au sein de l’administration comme à l’extérieur, estiment, souvent à juste titre, que savoir c’est pouvoir. Si un président ou un ministre des finances ne veut pas régler des problèmes internes aussi aisés à résoudre, la probabilité qu’une véritable réforme fiscale soit soutenue au sommet paraît faible.
Nous partageons entièrement l’insistance du professeur Bird sur le réalisme politique, même si nous contestons l’idée que le cadre n’en traite pas. Son commentaire résume au contraire peut-être la recommandation opérationnelle la plus importante qui en découle : les réformateurs ont besoin de stratégies claires pour repérer et suivre l’existence d’un engagement politique sincère.
Comme lui, Innovations (p. 43-44) suggère que la meilleure preuve réside dans la volonté, ou non, du gouvernement d’engager des mesures politiquement coûteuses mais financièrement peu onéreuses : « Si les gouvernements refusent de prendre des mesures peu coûteuses et d’efficacité prouvée pour améliorer le contrôle, cela peut signaler l’absence d’un engagement politique sincère. » Comme le note le professeur Bird, la volonté ou non des administrations de partager leurs données en interne est sans doute l’un des meilleurs indicateurs – et souvent le plus négligé – de cet engagement. Une pièce essentielle de la « boîte à outils » accompagnant le cadre consiste à exhorter les concepteurs de réformes à mener ce type d’analyse. Ces commentaires montrent toutefois que ce message doit être porté plus clairement et plus fermement.
Nous sommes enfin très reconnaissants au professeur Bird de nous avoir livré son analyse et ses réactions. Nous espérons que d’autres lecteurs trouveront comme lui ce cadre « ambitieux et stimulant » ; mais, comme il le souligne, la vraie épreuve consiste désormais à le traduire en meilleurs résultats concrets.
