Heure après heure, jour après jour, le monde change sous l’effet de la propagation rapide du coronavirus (Covid-19). Tous les champs de l’action sociale sont touchés par les restrictions croissantes imposées aux citoyens du monde entier par l’isolement et les quarantaines, ce qui pose de profonds problèmes aux économies et aux décideurs. Les négociations mondiales sur une nouvelle réponse aux défis fiscaux de la numérisation ne font évidemment pas exception.
Pour les pays en développement, la Covid-19 fait peser un risque réel et sérieux de marginalisation de leurs points de vue et de leurs intérêts dans les négociations mondiales sur la fiscalité du numérique. Jusqu’ici, les discussions mondiales à l’OCDE ont progressé autour de la « proposition unifiée » du secrétariat au titre du Pilier Un et d’un impôt minimum mondial au titre du Pilier Deux, le tout dans l’ombre d’un désaccord transatlantique très médiatisé entre l’Europe et les États-Unis. Mais dans un contexte où les négociations restent incertaines et vivement disputées, le virus va modifier les modalités pratiques des discussions, détourner à court terme l’attention politique et créer des difficultés inédites et sévères pour la participation des pays en développement à la construction d’un consensus mondial durable. À ces obstacles pratiques s’ajoute une nouvelle politique budgétaire née de la pandémie, qui menace de faire dérailler le calendrier ambitieux de l’OCDE.
La Covid-19 : changer le format, déplacer l’attention politique et tendre les capacités
Les effets du virus sur le déroulement concret des négociations fiscales mondiales devraient se manifester de deux manières.
D’abord, les réunions en présentiel étant de plus en plus déconseillées, les conditions pratiques des discussions changent. Petites et grandes réunions avec les représentants des pays se tiennent désormais par visioconférence. L’OCDE a assuré que ses « méthodes de travail seront adaptées pour permettre à tous les pays de participer pleinement ». Il n’en reste pas moins un défi sans précédent, pour le secrétariat comme pour chaque pays, que de remplacer les échanges nourris qu’autorisent les rencontres en face à face, et qui fondent la négociation d’un nouveau consensus fiscal mondial.
Ensuite, les décideurs du monde entier se concentrant sur la réponse à la pandémie, la moindre attention politique jouera vraisemblablement contre le projet OCDE/G20. Jusqu’ici, la Covid-19 a suscité partout une forte intervention publique, les gouvernements mobilisant l’ensemble de leurs capacités d’action. Les pays pourront donc consacrer moins de moyens au projet de fiscalité du numérique, des responsables clés étant réaffectés aux politiques liées au virus. De fait, plusieurs parties prenantes ont déjà demandé un report des négociations pour se concentrer sur la réponse à la crise. Ces difficultés toucheront tous les pays, mais elles seront particulièrement lourdes pour les pays en développement, moins en mesure de mener de front la réponse intérieure à la crise et les négociations fiscales mondiales. Résultat possible : des discussions plus lentes ou plus superficielles.
Pourtant, la situation actuelle – où les citoyens sont de plus en plus contraints de recourir aux services en ligne pour le travail à distance et les loisirs, du fait de l’isolement et des quarantaines – ne fait que souligner l’urgence du projet OCDE/G20 et du problème de l’imposition de ces mêmes services. À ce stade, l’OCDE a indiqué que le calendrier des discussions n’était pas affecté par la pandémie, et que le Cadre inclusif continue de viser un accord politique de haut niveau d’ici juillet.
Que signifient ces changements pour les pays en développement ?
De nouvelles dynamiques de participation
Concrètement, alors que les pays en développement rencontrent des difficultés particulières à participer aux négociations fiscales mondiales, le passage aux réunions en ligne offre à la fois des possibilités et des obstacles. D’un côté, la visioconférence atténue en théorie certains coûts liés à la participation, au premier chef le déplacement et le temps. Les pays non membres de l’OCDE sont désormais mieux représentés dans les enceintes clés, comme le groupe de pilotage du Cadre inclusif, même si une participation plus effective reste possible. De l’autre, la visioconférence limite les interactions personnelles et risque donc de renforcer les rapports d’autorité et de pouvoir établis dans la négociation. Cela pourrait aggraver les inégalités d’influence existantes, les négociateurs des pays en développement souffrant d’asymétries tant d’information que de soutien politique de haut niveau. La visioconférence suppose en outre un équipement informatique et une connexion suffisants, ce qui s’est déjà révélé difficile pour certains pays. Les décalages horaires compliquent eux aussi la tenue d’échanges efficaces entre délégations dispersées.
De nouveaux besoins de recettes
Plus fondamentalement, l’épidémie modifiera certainement les intérêts et les préférences des gouvernements dans ces négociations, à mesure que changent les circonstances économiques et politiques. On voit déjà des États mobiliser radicalement leur système fiscal face à une crise économique imminente, ce qui pèse sur la capacité budgétaire nationale. Cela pourrait poser aux gouvernements un dilemme : garantir la contribution d’entreprises numériques qui profitent d’une crise poussant des millions d’utilisateurs vers les services en ligne, tout en modérant l’appétit politique pour des hausses d’impôt (issue quasi certaine de tout accord G20/OCDE) pendant ou après une crise économique.
Les pays en développement seront probablement très durement frappés lorsque le virus s’installera hors d’Europe et d’Asie, compte tenu de la résilience comparativement limitée de leurs systèmes de santé et budgétaires. Il en résultera des besoins de recettes supplémentaires aigus et importants, d’autant que beaucoup d’entre eux dépendent fortement de l’impôt sur les sociétés, l’un des plus cycliques, ainsi que des taxes sur le commerce, qui pourraient être massivement affectées par le ralentissement de l’économie mondiale et la désarticulation des chaînes d’approvisionnement mondiales. Les pays en développement risquent donc de pâtir bien davantage de tout ralentissement économique mondial et du manque à gagner qui l’accompagne.
De nouveaux dilemmes de politique publique
La crise du coronavirus pourrait ainsi renforcer encore les exigences de prise en compte des besoins et des intérêts des pays en développement dans les négociations mondiales sur la fiscalité du numérique, en particulier sur le Pilier Deux, l’impôt minimum mondial, qui pourrait apporter le gain de recettes le plus significatif aux pays à faible revenu selon l’analyse économique de l’OCDE. Sur ce point, l’ordre des règles – la hiérarchie entre la règle d’inclusion du revenu, qui attribuerait probablement davantage de recettes aux pays de résidence exportateurs de capitaux, et la taxe sur les paiements érodant la base, qui en attribuerait davantage aux pays importateurs de capitaux – reste indécis. Si les pays en développement n’escomptent pas de gains de recettes significatifs d’un nouvel accord fiscal mondial – un risque que la Covid-19 accroît fortement –, ils seront plus enclins à recourir à des mesures unilatérales : taxes sur les services numériques ou retenues à la source, mais aussi d’autres initiatives radicales comme le rétablissement du contrôle des capitaux.
Pour l’heure, tandis que le virus se répand et fait des ravages, les négociations mondiales avancent. Les mois à venir seront décisifs pour bâtir un nouvel accord sur les défis fiscaux de la numérisation, et l’on pourrait en connaître les grandes lignes dès juillet, lors de la réunion d’été du Cadre inclusif. Reste à voir comment le virus et ses effets économiques et politiques façonneront l’accord final.
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