Pourquoi les gouvernements ne collectent-ils pas plus de recettes fiscales ? La question est particulièrement pertinente pour les pays à faible revenu, dont beaucoup ne collectent qu’une faible part de leur PIB, parfois moins de 10 %. Or leurs besoins de financement du développement semblent très pressants.
Les spécialistes de la fiscalité se débattent avec cette question depuis longtemps sans parvenir à des réponses complètes ou convaincantes. Cela seul devrait nous indiquer que les raisons sont complexes, et qu’une compréhension nouvelle émergera plus probablement lentement, au fil d’enquêtes minutieuses, que par révélations soudaines.
Nous disposons toutefois de quelques éclairages nouveaux sur cette question. Ils concernent les relations existantes entre les ministères des Finances, qui supervisent les politiques fiscales nationales, et les agences qui collectent effectivement les impôts. Ces relations peuvent être difficiles, distantes et devenir conflictuelles. Le manque de confiance et de coopération peut conduire les ministères à accepter des objectifs annuels de collecte inutilement bas pour les agences fiscales, et dissuader celles-ci de faire plus que simplement atteindre les objectifs qu’on leur fixe.
Comment les objectifs de collecte sont-ils fixés ?
Il existe très peu d’informations publiques sur ce processus. Les décisions sont généralement prises par un petit nombre de hauts fonctionnaires et un ou deux responsables politiques de haut niveau des ministères des Finances. Le tableau que nous dressons ci-dessous est une généralisation fondée sur une grande variété de sources, dont des anecdotes et des indications de personnes plus directement impliquées, mais les détails varient d’un pays à l’autre.
Nous présentons ce que nous croyons être le schéma typique des pays à faible revenu. Dans une certaine mesure, la manière dont ces décisions sont prises reflète la fragilité, ou l’absence, d’institutions budgétaires publiques qui pourraient contribuer à des débats plus ouverts et informés : la faiblesse des unités de politique fiscale dans les ministères des Finances ; la faible implication des parlementaires et des commissions parlementaires dans les détails de la politique budgétaire ; et l’absence soit :
(a) d’une analyse experte indépendante et régulière des finances publiques, par l’équivalent de l’Office of Budget Responsibility (britannique), soit
(b) d’un office public d’audit doté du mandat et de la capacité d’évaluer le fonctionnement des agences de collecte (voir un exemple ici).
Voici ce qui, selon nous, se produit souvent :
- raisons que nous expliquons ci-dessous, le ministère des Finances s’intéresse principalement, voire exclusivement, à l’objectif total de collecte. Celui-ci est généralement convenu d’abord comme un montant total en monnaie, et seulement ensuite exprimé en pourcentage du PIB.
- Comme beaucoup d’objectifs budgétaires, ce chiffre repose sur l’incrémentalisme. Le point de départ est le montant total des recettes collectées l’année précédente. La question litigieuse est : combien faut-il y ajouter ?
- Le ministère des Finances, représentant le gouvernement plus généralement, pousse dans la plupart des cas pour un objectif plus élevé.
- À l’inverse, les agences de collecte poussent pour la hausse la plus faible possible et ont de fortes incitations à traîner les pieds. D’abord, elles ont une inclination naturelle à se faciliter la tâche. Ensuite, elles ont une raison plus précise de maintenir l’objectif bas : une part substantielle de la rémunération annuelle du personnel prend la forme de primes déclenchées par l’atteinte de l’objectif de collecte. Accepter un objectif élevé, c’est mettre ces primes en péril, et donc faire planer la perspective d’une véritable baisse de salaire.
- Il existe un problème majeur d’inégalité d’information entre le ministère et les agences fiscales quant au potentiel de collecte supplémentaire et à son coût. C’est en partie une question de marges organisationnelles. Du fait de leur expérience et de leurs interactions avec les contribuables, les dirigeants des agences fiscales comprennent mieux les écarts fiscaux réels. Par exemple, ils savent mieux quelle part des arriérés accumulés pourrait être recouvrée dans l’année s’ils s’impliquaient personnellement pour presser le paiement, voire menacer de poursuites les défaillants. Ils peuvent aussi bien mieux estimer :
(a) combien d’argent pourrait être collecté si les comptes de 10 % des petites sociétés n’ayant déclaré aucun bénéfice imposable faisaient l’objet d’un contrôle sur pièces, et
(b) comment ils pourraient s’assurer que leur personnel réalise rapidement et efficacement ces contrôles supplémentaires.
- Les dirigeants des agences fiscales disposent d’un autre atout de négociation : les demandes de subventions d’investissement importantes au ministère des Finances pour améliorer ou remplacer des systèmes informatiques, faciles à présenter comme essentielles à une meilleure performance. Presque toute agence fiscale peut soutenir qu’elle est en retard sur la courbe informatique et lier le besoin d’un investissement urgent à la possibilité d’atteindre des objectifs de collecte accrus.
- En définitive, l’équilibre du pouvoir de négociation penche généralement en faveur des dirigeants des agences fiscales, ce qui leur permet d’exiger un prix élevé pour accepter une hausse de l’objectif. Et si les ministères peuvent menacer de les remplacer par des personnes plus compétentes et plus dociles, la plausibilité de cette menace a ses limites. Car l’inégalité d’information entre dirigeants d’agences et ministères que nous avons résumée existe aussi au sein des agences elles-mêmes. Les dirigeants ne savent pas tout des processus et relations informels qui influencent la manière dont les impôts sont effectivement collectés et leur montant, ni de l’ampleur des marges organisationnelles aux différents niveaux et dans les différentes unités. Le remplaçant nouvellement nommé peut se trouver frustré à chaque pas faute d’obtenir l’information dont il a besoin. Ce statu quo limite la possibilité de remplacer les dirigeants en place par des personnes extérieures peu familiarisées avec les arrangements existants
- À tout cela s’ajoute que les relations peuvent se tendre, car le personnel des agences fiscales est largement perçu comme très bien rémunéré, par des canaux officiels ou officieux. Dans environ la moitié des pays du monde, les impôts sont collectés par des agences de recettes semi-autonomes (SARA) placées sous le contrôle opérationnel direct d’un directeur général et d’un conseil d’administration, plutôt que du ministre des Finances. En Afrique (anglophone) et en Amérique latine en particulier, les SARA sont relativement récentes et leur personnel est officiellement bien rémunéré ; de plus, dans de nombreux pays, on lui attribue d’importants revenus informels. Les hauts fonctionnaires des ministères des Finances peuvent donc percevoir le personnel des agences fiscales comme sur-rémunéré et égoïstement peu coopératif face aux besoins nationaux. Ils peuvent alors hésiter à accéder aux demandes de financement supplémentaire pour améliorer la performance des agences, du moins sans examen détaillé. Comme on l’imagine, leurs tentatives d’exercer plus de contrôle sur les agences ne sont pas bien accueillies. En représailles, les dirigeants des agences peuvent refuser de partager les informations nécessaires pour établir et actualiser les prévisions de recettes, ou n’apporter des modifications techniques à la législation fiscale que dans le but de compliquer la vie du ministère des Finances.
- Une méfiance enracinée rend le changement difficile. Par exemple, les agences fiscales pourraient probablement souvent générer des hausses durables et importantes de la collecte si on leur offrait des primes exceptionnellement élevées. Mais qui garantit que ces primes seraient maintenues dans un an ou deux, une fois que le personnel aurait révélé qu’une performance bien meilleure est en fait possible ?
Comment savons-nous tout cela ?
Notre interprétation repose davantage sur des indices et des anecdotes que sur des témoignages concordants, mais voici un élément de preuve précis et récent :
En 2023, une haute responsable de la Malawi Revenue Authority (MRA) répondait à un questionnaire de recherche confidentiel sur la manière dont l’Authority pourrait collecter plus de recettes. À la question de la priorité à donner à l’enregistrement de contribuables supplémentaires, elle a répondu :
« Enregistrer plus de contribuables n’est pas nécessaire. Les contribuables inscrits au registre ne paient pas d’impôts parce que la MRA met du temps à les contacter après l’enregistrement, en raison du [grand] nombre de contribuables ; et la plupart du temps, nous nous concentrons sur ceux qui paient plutôt que sur ceux qui ne paient pas, puisque nous dépassons déjà nos objectifs [de collecte] la plupart du temps » (Sulu et Moore, article à paraître).
Ce comportement n’est pas propre au Malawi. De fait, de nombreuses agences fiscales semblent se concentrer sur les contribuables qui se conforment et font peu d’efforts pour étendre réellement le filet fiscal.
À un autre niveau, l’histoire récente de la Rwanda Revenue Authority est pleinement cohérente avec notre propos. L’Authority se distingue dans le contexte africain pour avoir réalisé une hausse constante et régulière de la collecte en proportion du PIB sur deux décennies ; elle est en pointe dans la numérisation des opérations fiscales en Afrique et publie régulièrement des statistiques détaillées sur la collecte des recettes et sur sa propre performance. Cette performance est examinée chaque année, parfois de manière critique, par le Bureau de l’Auditeur général. Les relations avec le ministère des Finances et les autres agences gouvernementales sont généralement étroites et collaboratives. Le personnel de l’Authority coopère étroitement avec les chercheurs externes. Dans ce cas au moins, transparence, relations coopératives avec les autres organisations et bonne performance vont de pair.
Que faire ?
Nous devons d’abord nous défaire de l’idée que ce sont les « gouvernements » seuls qui décident du montant des recettes à lever. Les « gouvernements » au sens habituel, présidents, premiers ministres et ministres, ont évidemment une influence considérable. Mais ce ne sont pas eux qui collectent l’argent, et ils n’ont pas un contrôle total sur les agences qui le collectent pour leur compte. Une meilleure compréhension des relations entre « gouvernements » et agences fiscales est nécessaire. Nous soupçonnons fortement qu’elle nous révélera une contrainte importante à l’augmentation des recettes, surtout dans les pays à faible revenu. Nous soupçonnons aussi que les solutions résident probablement dans plus d’ouverture, une meilleure information et l’implication de davantage d’organisations dans le débat sur la fixation des objectifs fiscaux.
