La proposition fiscale numérique de l’OCDE : démêler l’effet du « Pilier 1 » sur les pays en développement

Hier, le Secrétariat de l’OCDE a publié son projet d’« approche unifiée » pour adapter les règles d’imposition des sociétés à l’ère numérique, du moins pour l’un des deux piliers du projet. La proposition se veut « la base d’une négociation pouvant déboucher sur un accord politique d’ici la mi-2020 ». Cet accord doit se conclure au sein du Cadre inclusif du G20 et de l’OCDE, qui compte 134 pays membres, dont 24 africains (au dernier décompte : il est difficile de suivre). J’ai déjà écrit sur la réponse africaine à ce projet, à la suite de ma participation à une conférence organisée par le Forum sur l’administration fiscale africaine. Maintenant que la proposition de l’OCDE est publiée, que peut-on dire de ses effets possibles sur les pays en développement ?

La nouvelle proposition de l’OCDE

L’objet explicite du Pilier 1 est de réaffecter une part des bénéfices imposables des multinationales aux « juridictions de marché ». Il comporte trois « montants » :

• Le « montant A » attire toute l’attention. Le message principal du projet se résume souvent à l’idée que la numérisation permet à une entreprise de participer largement à la vie économique d’un pays sans y être physiquement présente. Le montant A y répond par un « nouveau droit d’imposition » qui n’exige pas de présence physique. Il enthousiasme aussi les spécialistes parce qu’il répartit les bénéfices par une formule, ce qui était encore récemment anathème à l’OCDE. Mais, comme je l’explique plus bas, ce n’est peut-être pas là que se joue l’essentiel pour les pays en développement.
• Le Pilier 1 attribuerait également certains bénéfices (le « montant B ») aux fonctions de commercialisation et de distribution, en indiquant que « la possibilité de recourir à des rémunérations fixes sera explorée ». Cela ne vaut qu’en cas de présence physique et paraît donc moins radical que le montant A. C’est pourtant intéressant pour les pays en développement, pour deux raisons. D’abord, ils se plaignent souvent que les multinationales minorent les bénéfices de leurs sociétés de distribution à des fins d’optimisation, et que les règles actuelles ne captent pas la valeur créée par les fonctions de commercialisation locales. Ensuite, le recours à une approche simplifiée, que les travaux de l’ICTD appellent de leurs vœux, crée un précédent intéressant.
• N’oublions pas le « montant C ». Il permet à un pays de contester ce qu’il a reçu au titre des montants A et B et de le revoir à la hausse par les méthodes classiques de prix de transfert, s’il l’estime justifié. La formulation retenue dans la proposition déplace toutefois l’accent. Elle s’ouvre ainsi : « Tout différend entre la juridiction de marché et le contribuable sur l’un quelconque des éléments de la proposition devrait être soumis à des mécanismes juridiquement contraignants et efficaces de prévention et de règlement des différends », sujet épineux pour les pays en développement.

Voici quelques questions, réserves et observations supplémentaires :

Nous ignorons ce que les pays à faible revenu gagneront, le cas échéant, selon les variantes

Les raisons en sont nombreuses : beaucoup de paramètres mouvants susceptibles de modifier sensiblement la proposition ; l’absence de données de qualité pour les pays en développement ; la nécessité de modéliser les effets dynamiques, c’est-à-dire l’évolution du comportement des entreprises. Le rapport de l’OCDE au G20 indique à titre préliminaire que « globalement, en moyenne, les économies à revenu faible et intermédiaire gagneraient au Pilier 1, avec une progression des recettes plus rapide que celle des économies à revenu élevé, même si les grandes juridictions de marché en profiteront davantage en valeur absolue ».

Il faudra examiner les gagnants et les perdants derrière cette moyenne lorsque les travaux de l’OCDE seront publiés. Plusieurs équipes modélisent l’effet des approches formulaires de répartition de la base imposable, mais les résultats publiés – dont ceux parus cette semaine sous la signature d’Alex Cobham, Tommaso Faccio et Valpy FitzGerald – suggèrent qu’une approche fondée sur les seules ventes, comme le prévoit le Pilier 1, produit davantage de perdants parmi les pays en développement qu’une approche combinant ventes et main-d’œuvre. À l’échéance décisive de janvier 2020, nous ne serons peut-être toujours pas en mesure de dire avec assurance comment les pays à faible revenu seront affectés.

Exclusions et seuils pourraient réduire l’utilité du Pilier 1 pour les pays à faible revenu

Si le champ du Pilier 1 dépasse désormais les seules entreprises fortement numérisées dont la fiscalité a déclenché les discussions, il sera probablement limité de plusieurs manières importantes :

• Le seuil d’entreprise. Lors des discussions à la conférence de l’International Fiscal Association (IFA) le mois dernier, il a été avancé que le seuil de chiffre d’affaires déclenchant le montant A pourrait dépasser 750 millions d’euros. Seules les plus grandes entreprises mondiales seraient concernées. Un exemple : Jumia, sans doute la plus connue des entreprises africaines de commerce en ligne, n’a réalisé que 130 millions d’euros l’an dernier.
• Le seuil de chiffre d’affaires. Le montant A ne s’appliquera qu’au-delà d’un certain niveau de ventes ou d’utilisateurs. Cela peut désavantager les pays moins riches, où les ventes sont naturellement plus faibles en valeur absolue. La proposition laisse utilement ouverte la possibilité d’adapter ce seuil à la taille du marché, ainsi que d’intégrer d’une manière ou d’une autre les utilisateurs non payants.
• Le seuil de bénéfice résiduel. Le montant A ne porte que sur les bénéfices « résiduels », difficiles à rattacher à des activités précises et particulièrement élevés chez les entreprises numériques. Le bénéfice résiduel correspondrait pour l’essentiel à tout bénéfice dépassant un taux fixe réputé « de routine », qui sera négocié au sein du Cadre inclusif. Plus ce taux sera élevé, plus la part de bénéfices redistribuée sera faible. Chip Hartner, représentant des États-Unis à l’IFA, a indiqué que la position de son pays était de fixer ce seuil assez haut pour n’isoler que les cas les plus importants.
• Les exclusions sectorielles. Comme prévu, la proposition indique clairement que la nouvelle approche ne convient pas aux secteurs pétrolier, gazier et minier, mais elle suggère aussi d’exclure les matières premières et les services financiers, et de l’appliquer aux activités tournées vers le consommateur. Qu’est-ce que cela signifie pour les pays en développement ? Ils peuvent tirer parti de l’exclusion de secteurs où ils se situent surtout en amont des chaînes de valeur et où ils n’ont pas de vastes marchés de consommation, mais ces exclusions pourraient aussi limiter fortement la portée du « nouveau droit d’imposition ».

Au total, le montant A opère une redistribution de la base imposable dont les pays à faible revenu peuvent tirer profit. Leurs gains se limiteront aux entreprises dépassant un certain seuil global, présentes sur leur marché au-delà d’un certain seuil, dans certains secteurs seulement, et à leurs seuls bénéfices dépassant un certain montant. Et tous ces « certains » sont encore en négociation !

Quel effet aura la segmentation ?

La proposition suggère à plusieurs reprises que ses éléments pourraient ne pas s’appliquer uniformément, mais varier entre entreprises et en leur sein, selon les segments, les branches, les secteurs ou les régions. Qu’est-ce que cela signifie pour les pays à faible revenu ? Si le rendement fixe du montant B variait selon les secteurs, sa valeur dans ceux qui les concernent serait un enjeu décisif de négociation. Par ailleurs, la possibilité d’une segmentation régionale au titre du montant A mérite un examen attentif, l’Afrique étant couramment présentée comme le continent au plus fort rendement des investissements.

Les coûts potentiels de la participation

Outre les gains possibles, la participation comporte quelques coûts à considérer. Certains grands pays en développement aménagent aujourd’hui les règles internationales pour s’attribuer une plus grande part de la base imposable. Wilson Prichard et moi-même avons montré comment la Chine ajoute aux règles internationales pour s’octroyer une « prime de marché », aujourd’hui couverte par le montant B. D’autres ont adopté, ou envisagent, des mesures unilatérales pour imposer les entreprises numériques, telle la taxe d’égalisation indienne. Le paquet final issu du Cadre inclusif comportera probablement un moratoire sur ce type de mesures, ce qui pourrait limiter la capacité des pays à faible revenu à innover ou à imiter. Le texte du Secrétariat indique clairement qu’elles seront aussi soumises à des procédures de règlement des différends obligatoires et contraignantes. Autrement dit, quelle que soit la qualité du résultat pour eux, les pays à faible revenu qui y adhèrent pourraient ne plus pouvoir s’en écarter. Dernier point : même s’il s’agit d’une simplification, c’est aussi tout un nouveau corps de règles à appliquer en droit interne, ce qui représente un coût d’opportunité pour des pays qui peinent encore souvent à mettre en place les fondamentaux législatifs et administratifs.

Le Secrétariat de l’OCDE a vivement répondu au Tax Justice Network, qui affirmait que les pays en développement ne gagneraient rien à sa proposition, en soulignant qu’ils siègent désormais à la table. Comme l’a dit Pascal Saint-Amans, qui dirige le projet BEPS : « Nous servons désormais tous ces pays et il faudra trouver un compromis entre eux tous. » Nous en apprendrons sans doute davantage sur la politique des négociations entre pays développés et en développement au sein du Cadre inclusif en observant, dans les mois à venir, la manière dont les questions ci-dessus seront traitées.

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