L’affectation des recettes peut-elle répondre à la controverse suscitée par les taxes sur les services financiers numériques, comme l’e-levy du Ghana ? Bien qu’il s’agisse d’un outil impopulaire, ce pourrait être un mal nécessaire.
« Je paierais l’e-levy, et davantage encore, si je pouvais avoir confiance que cet argent aide mon pays ! » s’exclamait un citoyen ghanéen, peu après l’introduction de l’e-levy en mai 2022.
Lors d’un travail exploratoire mené peu après l’entrée en vigueur de l’e-levy, puis plus récemment à partir de groupes de discussion tenus en mars 2023 (en cours d’analyse), les premiers éléments recueillis par l’équipe de recherche DIGITAX indiquent que ce sentiment n’est peut-être pas rare.
Cela dit, malgré les promesses du gouvernement ghanéen de financer plusieurs programmes nationaux de développement, dont les infrastructures et les transports grâce à l’e-levy, de nombreux citoyens restent sceptiques. Cette affectation, c’est-à-dire le fait de réserver des recettes à une fin déterminée, n’est pas mentionnée dans la loi, et les recettes actuelles de l’e-levy sont toujours versées au budget général de l’État.
Le Ghana n’est pas le premier pays à instaurer une taxe sur les services financiers numériques (SFN), comme le mobile money, ce qui a suscité controverse et large contestation publique. Pour le Ghana comme pour les autres pays qui mettent en œuvre des taxes sur les SFN perçues comme controversées, la question se pose donc : l’affectation des recettes mérite-t-elle d’être envisagée pour ces taxes ?
À quoi ressemble l’affectation des recettes des taxes sur les SFN ?
L’affectation fiscale désigne un lien transparent entre les recettes tirées d’un impôt et leur emploi ; on parle aussi de budgétisation affectée ou de cantonnement. Dans ce contexte, cela signifie réserver les recettes tirées des taxes sur les consommateurs finaux de SFN lorsqu’ils transfèrent ou retirent de l’argent par voie numérique. Au Kenya, par exemple, 16 % du droit d’accise acquitté sur les transferts d’argent par téléphone mobile est réservé pour soutenir le développement social, notamment la couverture sanitaire universelle.
L’affectation des recettes est-elle populaire ?
Si la pratique de l’affectation des recettes fiscales n’est pas nouvelle, elle a connu un regain chez les décideurs ces dernières années, en particulier pour les taxes environnementales et de santé. La pratique est assez controversée et pose d’importantes difficultés de conception et de mise en œuvre. Ses détracteurs soutiennent qu’elle peut engendrer une rigidité budgétaire, des distorsions économiques, une fragmentation et une allocation inefficace des fonds. Elle pourrait en outre lier les gouvernements futurs à des affectations précises, limitant leur souplesse et leurs choix en matière de dépense.
La nature politique de l’affectation soulève aussi des questions sur son efficacité, certains y voyant, au mieux, un palliatif dépourvu de portée.
Compte tenu de ces limites et de ces inconvénients, pourquoi un gouvernement envisagerait-il d’intégrer l’affectation dans la conception de sa fiscalité ? Ses partisans affirment qu’elle accroît la transparence, la redevabilité et l’équité en ciblant des objectifs sociaux, en particulier pour les groupes vulnérables : les jeunes, les femmes, les personnes en situation de handicap et les plus pauvres.
Que nous disent les données sur l’affectation fiscale ?
Les données montrent que plus l’information disponible sur les bénéfices d’un impôt est abondante, plus le public est disposé à l’acquitter. Une étude menée au Mexique a constaté que l’affectation peut accroître le soutien politique à un impôt dans certaines conditions. Elle indique que les environnements caractérisés soit par un manque de confiance dans le gouvernement, soit par de faibles revenus, soit par une bonne perception des services publics bénéficient particulièrement de l’affectation comme outil de renforcement du soutien à un impôt donné.
Dans le cas du Ghana, le pays a une histoire de « résolution » de taxes controversées, accompagnées d’une large contestation publique, par l’affectation des recettes. Le Ghana Education Fund (GET Fund) et le National Health Insurance Scheme (NHIS) sont des exemples de fonds qui ont reçu des recettes affectées, issues de hausses impopulaires de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), en guise de compromis entre un public mécontent et le gouvernement. Alors que la mesure fiscale devait s’appliquer quoi qu’il arrive, la décision de réserver ces fonds était un choix politique qui a conduit à une meilleure acceptation de la nouvelle politique fiscale tout en générant des sources de recettes essentielles. L’effet positif de ces mesures sur la perception du public s’est manifesté lorsque plusieurs personnes ont proposé de cantonner les recettes, à l’image des exemples précédents, pour améliorer la conception de l’e-levy.
Si l’affectation n’est peut-être pas la façon la plus efficace d’allouer les fonds publics, son mérite est d’associer le public à la politique fiscale et, de ce fait, elle peut constituer un outil de court terme pour renforcer la confiance et la redevabilité dans la collecte et la dépense de l’impôt.
Pourquoi envisager l’affectation pour les taxes SFN pesant sur les consommateurs ?
Le mobile money a connu une croissance continue de son adoption et de son usage dans de nombreux pays, ce qui en fait un espace de plus en plus attrayant pour la collecte de recettes. Aussi les gouvernements, surtout en période de tensions budgétaires, se tournent-ils vers les usagers du mobile money pour élargir l’assiette fiscale et lever des recettes.
Or de larges protestations suivent souvent de près l’introduction de taxes sur les SFN, perçues comme injustes et préjudiciables à l’inclusion financière, en particulier pour les populations vulnérables. La sensibilité du mobile money peut offrir aux gouvernements un point d’entrée solide pour reconstruire la confiance qui fait souvent défaut dans ces contextes. En outre, les taxes sur les SFN portent sur une technologie qui a une alternative : la plupart des gens peuvent revenir aux espèces s’ils n’adhèrent pas à la taxe. Le soutien du public à ces taxes est donc important pour la poursuite de l’usage du mobile money et pour les recettes qu’il peut générer.
Dans ces cas, relier les taxes sur les SFN à des services publics bien considérés, par l’affectation des recettes, peut améliorer la perception de la taxe, ainsi que celle du système fiscal et du gouvernement dans leur ensemble, par un surcroît de redevabilité et de transparence.
Alors, les gouvernements devraient-ils affecter les recettes des taxes SFN ?
Alors que les SFN continuent de gagner en popularité et que davantage de gouvernements envisagent de taxer les transactions numériques, comprendre comment concevoir des taxes SFN efficaces et acceptées par le public est essentiel. Si les questions de transparence et de confiance ne sont pas traitées, les objectifs de recettes pourraient ne pas être atteints, et la perception du gouvernement pourrait se dégrader durablement.
Ces taxes étant particulièrement controversées, l’affectation des recettes au financement de services nationaux, même s’il s’agit d’une approche loin d’être idéale et à employer avec prudence, pourrait être un mal nécessaire.
Liens
- Webinaires
- Billets de blog
- Ghana’s e-levy is unfair to the poor and misses its revenue target: A lesson in mobile money tax design (mars 2023)
- The Ghana e-levy: Can the latest rate reduction win greater public acceptance and increase revenue? (février 2023)
- Taxes on digital financial services in Africa – An unlevel playing field (février 2023)
- Identity issues: four challenges for digital IDs in Africa’s tax system (novembre 2022)
- Ghana’s new e-levy: the sour, sweet and switches so far (août 2022)
- Infographie : Taxation of digital financial services in Ghana – Qui utilise les services financiers numériques au Ghana ? À quelle fréquence les utilisent-ils ? Comment les services financiers numériques sont-ils taxés ?
